一个光热PPP的多输僵局
发布者:wwh | 来源:财新周刊 | 0评论 | 978查看 | 2019-02-01 15:19:15    

政府为什么不推PPP了?这个疑问一年多来萦绕在滨海光热董事长官景栋脑中,掺杂着无奈和愤怒,挥之不去。


按照财政部的考核要求,天津市滨海高新区管委会(下称管委会)应在2017年11月前后出资,与社会资本方共同成立天津滨海光热基地PPP项目公司(Public-Private-Partnership,政府和社会资本合作)。但一年多过去,管委会一无动静、二无表态,这让已为滨海光热投入十几亿元的官景栋如被放在火上烤。


这位在十年前从核电掘得「第一桶金」的民企老板,现已被金融机构中国华融告上法庭,并冻结了个人及公司资产。2017年7月,华融旗下华融凯迪绿色产业基金管理有限公司(下称华融凯迪)向滨海光热提供了4亿元一年期的过桥贷款,然而四个月后,作为贷款还款来源的光热PPP项目就陷入了停摆。


政府不给PPP背书,光热项目再难从社会募资。当前滨海光热无力偿还贷款,运营停滞,政府也难以收回前期投入的3.95亿元「真金白银」。


2014年,管委会和官景栋的天津滨海光热发电投资有限公司(下称滨海光热)签订投资协议,打造滨海光热基地。管委会先是承诺为项目设立25亿–30亿元产业基金并提供担保平台,后改为向财政部等部委报请PPP项目提供支持。


上述光热PPP项目于2015年3月发起,政府将基地土地和地上建筑物作价20.22亿元注入,项目公司负责基地基建的投融资、建设运营和移交,其角色类似于工业地产商,投资回报来自滨海光热支付的租金以及管委会支付的政府补贴缺口,中标的社会资本方还可获得工程建设利润,滨海光热则作为租户付费使用基地,从事设备制造和技术研发。


2016年10月,该项目入选财政部第三批PPP示范项目。深度参与该PPP项目的专家李卓(化名)回忆称,PPP当时在中国还是新事物,而光热基地很难从社会直接募资,天津将此视为战略新兴产业先行先试。在财政部600多个PPP示范项目中,光热PPP项目是天津拿下的惟一一个示范PPP。高新区所在的滨海新区于2006年成为国家级自主创新示范区。


项目落户后的短短四年间,管委会历经四任领导。第一任主任倪祥玉,后任高新区工委书记;第二任主任尹继辉2016年2月到任,后转去天津市工信委;第三任主任王盛2017年4月到任。2018年7月,倪祥玉、王盛因「不作为、不担当」被免职。8月31日,单泽峰出任高新区工委书记、管委会主任。


上述四任管委会领导对光热产业看法迥异。前两任力推该项目,专门成立了PPP领导小组,公开表示要将光热产业打造成天津市一个千亿元规模的产业。但到2017年11月,光热PPP领导小组组长转任他职,项目停滞。同月,财政部开始集中清理PPP项目。 


e52bf525gy1fzhpvva5mcj235t16pn9f.jpg

(注:请点击右键在新标签页中打开图片)


政府不给PPP背书,光热项目再难从社会募资。当前滨海光热无力偿还贷款,运营停滞,政府也难以收回前期投入的3.95亿元「真金白银」。


官景栋称,后两任领导「态度暧昧,不表示不干,也没有实质推进动作,一拖就是十几个月」。但管委会负责人曾宇(化名)对财新记者解释称,现在对国有资产的管理越发严格,在这一压力之下,政府投资和决策更为谨慎。而光热行业前景和市场难判,PPP项目本身可能存在瑕疵,需企业先接受全面审计,政府才能决定下一步动作。「政府不是不干,而是要依法依规地干。」曾宇说。


光热发电技术,即光转换成热、热再转换成电的技术。其主要优势在于热能可储存,便于发电调峰;劣势则是技术复杂、成本高。光热产业链大致分为技术研发、设备制造和发电站等环节,其中技术研发、设备制造基地往往设在交通便利、知识和资金密集地区,而发电站需设在甘肃、青海等光照强、可用土地面积大的地区。光热在2016年被列入「十三五」国家战略性新兴产业,国家能源局选出首批20个光热示范项目,给予1.15元/度电标杆上网电价。官景栋在甘肃的金钒能源阿克塞项目50MW熔盐槽式光热发电项目(下称阿克塞项目)位列其中。


业内对光热产业的发展前景颇有争议。有人认为,光热发电成本高昂,且当前储能技术发展迅速,光热调峰优势不再明显;但包括官景栋在内的一派则认为,光热在中国只是起步阶段,成本仍有很大的下降空间,其应为清洁能源不可或缺的部分。


事实上,光热规模化和投资成本之间的「鸡与蛋的难题」,和过去光伏、风电等新能源的起步期并无本质不同,但在目前光伏、风电技术成熟、成本降低,补贴逐步退坡的情况下,政府再去扶持一个需要高补贴的新产业,在市场、舆论和内在动力上都有争议。


针对滨海光热项目,一名PPP项目管理专家即指出,如果项目发展前景好,当然皆大欢喜;但如果前景不明朗,及时止损确实比继续投入数十亿元要好。


PPP是2014年以来财政部、国家发改委大力推行的一种融资和项目管理模式,以在传统上由政府主导的基础设施和公共服务领域中引入社会资本。后来全国PPP项目爆发式增长,为防范风险,监管层面的态度由鼓励逐渐变为审慎。基础设施顾问机构济邦咨询公司董事长张燎指出,光热项目可能也存在PPP模式泛化问题,一方面,该项目实质是产业类非公共服务项目,加上项目内容是基建工程加融资,运营成分不多,以现在标准看,并不适宜采用PPP模式。


政府不给PPP背书,光热项目再难从社会募资。当前滨海光热无力偿还贷款,运营停滞,政府也难以收回前期投入的3.95亿元「真金白银」。「当初大家都往好的地方想,把各方都捆在一起,一环套一环,现在有一环出问题,就全出问题了。」前述PPP专家说。


参与该项目的一名人士认为,当前局面的出现,主要原因是政府违背了承诺。而另一名熟知天津官场的人士则指出,「新官怕击鼓传花,责任传到自己手里。而结局是多输:国资流失,华融赔钱,企业死掉,产业区域没得到发展。」


一名接近管委会的人士透露,现任管委会已就该光热项目制定了八字方针:认账、止损、免责、可控。这意味着,高度依赖产业补贴政策发展的滨海光热PPP项目,得到政府继续投入和支持的希望渺茫。


立项之争


「梦想没能成真,现实很残酷。」官景栋感叹。他的梦想是实现熔盐槽式光热发电技术的产业化。


在官景栋的规划中,滨海光热主要进行光热发电设备的技术研发和制造,生产集热管、反射镜、跟踪器、集热器支架、钒电池等产品,年设计产能200MW(兆瓦)。设备先供给自己在甘肃的阿克塞项目,随后规模化建设熔盐槽式光热电站,先在甘肃、青海、内蒙古等地落地,再推广至中东、南美、东南亚等海外地区。


官景栋生于1971年,早年从事核电行业,技术出身,21世纪初,通过中国核反应堆堆芯材料国产化赚得投资光热的启动资金——10亿元。2008年,他收编了中广核旗下一家研究大功率储能技术的研究院,开始醉心于光热之路。五年后的2013年2月,国家能源局同意开展阿克塞项目,2015年7月项目获准施工。


为落户设备制造基地,官景栋曾与深圳、广州、东莞、西安、北京、天津等多个政府接触,最终在政府承诺引导25亿–30亿元产业基金这一「最大诱惑」之下,选择了天津。滨海光热基地计划总投资约45亿元,其中基建投资约20亿元,研发及生产设备、材料等方面投资约25亿元。


滨海光热基地为何最终选择PPP之路?李卓回忆称,管委会曾在产业基金和PPP之间徘徊,显然将短期债务转变为长期支付的PPP更能减轻政府财政的负担。而更现实的因素是,光热项目无法从社会融资。一方面光热投资缺乏成功先例,金融机构「看不懂」;另一方面,滨海光热是民营企业,管委会因天津市当时政策所限,不能对民企提供担保。


「当时跑了天津几乎所有的银行,商业银行、股份制银行、国有银行,都没跑下来(贷款)。」李卓说,宏观环境和金融环境恶化,民营企业无奈地被关在几道融资大门之外,只好紧紧抓住PPP这扇窗。官景栋证实,滨海光热的借款对象主要是管委会和华融凯迪,利率在9%–14%,拿不到低利率的银行贷款。


上述PPP专家认为,就滨海光热PPP项目本身而言,以现在标准看或存「先天瑕疵」。一方面,申请PPP项目时,项目已在建且属于滨海光热,并不在政府手中;另一方面,项目内容缺少运营成分,缺乏独立生产能力;此外,项目实质是产业招商项目的政府配套,间接帮政府融了资,有「打擦边球」的嫌疑。


根据财政部要求,PPP项目须履行识别、准备、采购、执行、移交五个阶段,具体又包括19个步骤。识别阶段须进行物有所值评价、财政承受能力论证等步骤;公开招标选中社会资本方后,政府与之签署PPP项目合同,项目采购阶段结束;设立项目公司后,PPP正式进入建设运营的执行阶段,项目融资在项目公司成立后方可到位。


滨海光热PPP项目采取BOT(建设–运营–移交)运作模式,其中建设期3年、运营期17年。运营期内,项目公司主要通过向滨海光热收取租金回收成本,17年租金共计29.72亿元,年均1.75亿元。此外,由于高新区负责招商,加上光热基地的公益性,租金无法覆盖运营成本和合理利润(股权收益率和融资利率定为7.5%)的部分,由政府给予「缺口补贴」。运营期内,政府财政支出共计7.28亿元,年均补贴4280万元。


前述PPP专家指出,管委会是项目「定心丸」,只有政府入股、承诺未来提供财政补贴,项目公司才可能融到资。且政府的态度影响着金融机构的态度。


2016年7月,管委会及下属财政局、投资促进局通过PPP项目物有所值评价和财政承受能力论证,确认实施,论证由财政部咨询库中的北京中财中融出具。同时确定由管委会协调成立PPP项目工作小组,投促局为项目实施机构。


2017年7月,中国建筑第六工程局有限公司(下称中建六局)中标「社会资本方」,负责基地工程投建。同月,管委会、PPP项目谈判小组、中建六局签约,确定由高新区国资公司先行成立项目运营公司,中建六局再行入股。10月10日,仅中建六局一方成立项目公司天津滨海新区陆海建设有限公司;10月11日,管委会与陆海建设签署PPP项目合同,但至今未履行投资入股。


中建六局回应财新记者称,「公司从未表态不做、不推光热PPP,并一直在与管委会沟通,最终以管委会决策为准。」华融、滨海光热等方人士则认为,中建六局一直为光热PPP备着资金,但实际损失并不大。


李卓解释称,在申报项目过程中,曾就上述「瑕疵」问题咨询过财政部及多位PPP专家,各方虽有不同意见,但最终考虑到PPP是新事物,决定「先行先试」。相关领导曾带领招商团队调研,管委会也委托专家团队前往甘肃电厂考察。「这是战略新兴产业,谁能保证一定就能行?但如果政府不支持,就一定没戏。」


「最终管委会立案同意,并通过财政部专家评审,入选示范项目。项目公司本身有运营成分,跟滨海光热敲定的租金为1元/平方米/日,这一价格在周边市场有竞争力,且基地厂房是标准厂房并配有宿舍,即使滨海光热不租,也能找到其他租户。」李卓说。


但在现任管委会看来,企业没有能力从社会募资,说明其难有盈利前景;而前任领导也在项目引进上存在失察之责,决策程序不符合「三重一大」制度:与滨海光热签署的投资协议属于乱承诺、乱许诺、乱担保,严重违规。「当前对政府国有资本的管理越来越严格,须保证金融安全,不得随意举债,不得随意许诺,终身负责,与原来的操作手法已经不同。」一名接近管委会的人士对财新记者称。


对于各任领导看法不一、决策不一的情况,前述PPP专家认为,如此前决策失误,就项目本身而言,应及时终止,明确表态,尽快谈赔偿和责任,减少对民营企业造成的伤害;接下来再进行政府内部追责。


PPP僵局


官景栋和管委会之间的分歧,首先体现在全面审计这一关键条件上——政府再继续支持滨海光热项目的前提是滨海光热必须接受全面审计。「整个项目从头到尾,资金怎么进的、怎么出的,必须说清楚。政府必须对国有资产的流失负责。」曾宇表示。


而官景栋不同意全面审计,只接受针对PPP资产(土地和地上建筑物)的专项审计。一则他担心全面审计的时间不可控,政府只是找借口拖延时间,把自己拖死;二则企业拥有自主经营权,政府无权对私人企业进行审计。他提出,政府要先成为项目公司股东,再由项目公司展开审计。


根据各方此前约定,项目公司成立之后,注册资本金优先收购滨海光热已有土地和地上建筑物资产,这部分资产的估值是各方争执焦点。


官景栋要价8.4亿元,其中包括土地、地上建筑物、人员支出、误工费等。不过现任管委会难以接受这一价格,曾宇介绍,政府曾带领三家列入政府采购目录的专业评估机构前往现场,给土地和地上建筑物的估值基本一致——在5亿–6亿元之间。


差额的关键是土地款。根据投资协议,政府与滨海光热土地优惠价10万元/亩——每亩地优惠了22万元,基地土地面积580亩(约38.76万平方米),即企业整体真实购买成本约为6000万元,但在财政部公示的PPP合同中,土地价格为2.03亿元。在管委会看来,政府早期提供了土地优惠,如今官景栋要求以市场价格回购土地,「相当于让政府出几遍钱」。


另一分歧在于,后期政府还需继续投入多少?


根据财政部公示文件,项目公司资本金6.22亿元,管委会和中建六局分别出资2.07亿元、4.15亿元;债务融资14亿元,由中建六局一方承担。


现任政府评判,该项目很难从社会上募资14亿元。一方面,当前社会资本都是快钱,不会投资光热;另一方面,即便金融机构支持,前提也是要政府保证一定收益率,最终仍需政府兜底。最终很可能的结果是政府从出资4亿元变成实际「烧掉」20亿元。


「相当于把所有零零星星的小坑汇聚成了巨大的坑。」曾宇比划了一个圆,「(政府)明显进去出不来。」


济邦咨询公司董事长张燎也介绍,财政部在2017年底清理PPP以来,加之资管新规实施,金融机构对PPP项目融资热情骤减。彼时国资委也发文要求中央企业投资PPP项目应更加谨慎,防止推高债务风险。财政部则明令禁止政府对PPP项目承担兜底责任。


管委会态度变化的背后,是中央政府对PPP模式的态度变化:从鼓励转向谨慎。2017年11月以来开展的PPP清理工作也涉及财政部示范项目,财政部PPP中心披露,前三批财政部PPP示范项目入选752个项目,其中173个存在问题。存在问题的项目中,截至2018年9月,34个已被清退出项目库,56个被调出示范项目名单,但保留在项目库。


僵局难以破题。知情人士称,管委会在王盛主事时曾就解决方案讨论过不下十次,但政府从未确定一个方案,「每次都是开个会就走,没有形成一个文件」。


前述PPP专家则指出,要解决这类争议,需按合同约定的争议解决方法,如没有约定,就再谈判、仲裁,万不得已时,投资者可求助于法律渠道。根据实施方案,如果政府未按合同约定注入股本,属于违约,如因此导致合同提前终止,政府需给社会资本方一定补偿。


华融的无奈


截至目前,滨海光热PPP项目并未被财政部要求整改。在财政部公示的天津市2017年度PPP工作总结中,显示滨海光热已组建项目公司,形成项目落地。而天津已有一个做充电设施的首批财政部PPP示范项目被退库,只剩滨海光热PPP项目这个「独苗」。


但项目一方的华融,却成为压倒官景栋的那根「稻草」,继而曝出了滨海光热背后的政商矛盾。


2018年7月,华融凯迪同时起诉滨海光热、官景栋、管委会三家被告。华融凯迪在向北京高院递交的民事起诉状中称,管委会违背PPP项目承诺,应对企业未能清偿的债务承担赔偿责任。


华融凯迪负责人透露,2017年5月,中建六局、管委会、滨海光热三方找到华融凯迪申请贷款,解决滨海光热生产经营资金问题,以确保PPP项目继续进行,还款来源为PPP项目公司资本金。2017年7月,华融凯迪向滨海光热放款4亿元,期限一年,贷款利率12%,抵押物为滨海光热土地及地上建筑物。


作为增信措施,管委会投促局曾向中建六局发函(下称专函),确认推进PPP一事,中建六局将此函转交给了华融凯迪。其中承诺,高新区国资公司将与中建六局设立项目公司,2017年12月30日前融资到位后,优先收购滨海光热已有资产,滨海光热收到资金后向华融凯迪偿还全部贷款。据李卓解释,华融凯迪实为PPP项目的一部分,只有归还华融凯迪贷款,PPP项目资产解押,PPP才能继续往前推进。华融凯迪指称,目前中建六局对PPP项目公司的4.15亿元注册资本金已到位,管委会却拒不设立项目公司。


现任管委会则指出,债权债务关系只发生在滨海光热与华融凯迪之间,与政府并无直接关系,且专函内容只是确认PPP项目一事,责任难以追至政府。此外,现任管委会认为,华融凯迪尽调不足,或存在重大判断失误,因为滨海光热的惟一还款来源是PPP项目。


但前述华融凯迪负责人解释,当初决定投资,一方面是因为有财政部PPP项目公示,且阿克塞项目也是国家级试点项目,也有土地抵押,还拿到了政府出具的专函作承诺,这几项手续足够完整。不过,他也坦承,这跟中国华融当时较激进的投资风格有关。这笔看起来有保障的过桥贷款,能把资金利用起来,在当时看来是个不错的投资机会。于是,华融凯迪从总部借了钱,加上手头所有资金,贷款给了滨海光热。华融凯迪成立于2016年10月,注册资本金1亿元,于2017年4月正式运营。


2018年7月,上述过桥贷款到期。而就在三个月前,中国华融原党委书记、董事长赖小民被带走接受调查,华融内部迅速瘦身缩表,要求尽快收回投资,达不到要求将被免职处理。无奈之下,华融凯迪将一纸诉状递至北京高院。同年8月,北京高院裁定冻结天津项目、阿克塞项目以及官景栋名下银行存款等资产。上述华融凯迪负责人表示,此举实质是为「以诉促谈」,推动项目进展。


政府方面,2018年7月,倪祥玉、王盛因「不作为、不担当」问题被免职。根据当时通报,二者系因引进某高科技企业不力,官僚主义作风严重,思想上不重视、服务上不主动、行动上不积极。2018年4月,官景栋曾就管委会在光热项目上的不作为问题状告至国务院督查室,后天津市纪委成立专案组彻查此事。


产业分歧


光热技术在中国兴起仅有两三年,即便在业内,对光热产业发展前景的看法也呈两极分化。


2016年9月,国家能源局下发首批20个光热发电示范项目,其中有9个塔式、7个槽式,总装机组量1.35GW。同年12月,国家能源局印发《太阳能发展「十三五」规划》,要求到2020年,光热发电装机容量需达到5GW,而当年光热装机量仅有0.01GW。


20个示范项目的进展远不及预期。根据规划,示范项目应在2018年12月投运,执行1.15元/度电价格,其中包含基础电费0.4元、补贴0.75元,补贴是基础电费的近2倍。2018年5月,国家能源局将示范项目建设期限延长至2020年12月,并建立逾期投运项目电价退坡机制,并网时间越晚,电价越低。


据国家发改委能源研究所可再生能源中心研究员时璟丽介绍,截至目前,中广核德令哈50MW槽式导热油电站、首航节能敦煌100MW塔式电站、中控太阳能德令哈50MW塔式电站等三个项目进展最快,已并网或即将并网,四个示范项目则已经选择退出。


「虽然项目进程不一样,技术难度仍然较大,但肯定要继续往前推光热,只是不能操之过急。」时璟丽认为,光热并非一项新技术,至今未发展起来的原因主要是技术难度大、门槛过高,项目涉及环节多,要组合起来并稳定运营并非易事。此外,项目前期投资高,运营电站少,需要大量土地形成规模化的投资效益,所以金融机构比较慎重。不少第一批示范项目进展不佳,多是遇到了土地和资金方面的问题。


同样是清洁可再生能源的光伏行业已发展十年。当年借着「4万亿」投资的东风,有着战略新兴产业名头的光伏行业极易获得金融机构支持。2012年,因海外反倾销四起,中国光伏产业由海外转向国内,进入第一轮行业寒冬。2013年,政府开始给予补贴扶持,当年给予标杆电价0.9–1元/度电,补贴比例在125%–150%左右(与基础电费相比)。在金融机构和补贴的扶持之下,诸多企业前仆后继,十年间,光伏发电的度电成本下降近九成,已接近平价上网。


光热发电分两步,第一步,收集太阳能,加热集热装置内的传热介质;第二步,传热介质通过蒸汽发生器,形成高温高压蒸汽带动汽轮发电机,将机械能转换为电能。光热门派复杂,目前主流技术路径主要是槽式、塔式,两者区别主要在于太阳光收集装置,槽式主要利用抛物线反射镜,将日光聚焦在集热器焦线位置上的集热管,线聚焦;塔式主要通过大量分立的反射镜,将日光聚集在塔顶的吸热器,点聚焦。


官景栋的50MW阿克塞项目于2017年开工建设,原预计2018年进入商业运行阶段。而滨海光热项目2015年5月开工建设,2017年反射镜工厂、跟踪器工厂建成投产。因缺乏资金继续注入,滨海光热项目、阿克塞项目从2018年初开始均已停滞,其中阿克塞项目完成60%左右,滨海光热项目完成40%左右。


官景栋认为,槽式熔盐代表了光热行业的最高科技标准。熔盐使用温度在550摄氏度左右,可保证全天发电,阿克塞项目储热时间为15个小时,为示范项目中最长。


但时璟丽的观点是,目前尚难判定哪种技术路径更优,储热时长也不是主要评判标准,最后还要看技术路径能否走通,走通后再观察项目稳定性和可靠性,因此要等更多项目投运后,从效率和成本等多方面综合考虑。


不少业内人士表示,光热发电成本依旧高昂,发展潜力并不明朗。但官景栋称,通过合资生产、技术转让等方式,阿克塞项目基本可以实现部件国产化,包括集热管、反射镜、熔盐系统的熔盐泵、熔盐阀、旋转接头等核心设备及部件都可实现国产化,发电成本能做到0.8–0.9元/度电。如果得以产业规模化,光热电站的发电成本可降至0.5元/度电左右。


但将之与光伏发电相比,在青海、甘肃等地,光伏发电成本目前约在0.3元/度电,储能技术在0.6–0.7元/度电,考虑到只需储存每日发电量的约三分之一,光伏加储能的成本现在就能做到0.5–0.6元/度电。


官景栋需要「以时间换空间」来培育光热产业,但谁又能为他分担「时间」的巨大成本?


现任管委会对光热技术看法谨慎。曾宇判断,目前光热成本过高,难以大规模生产。光热要求光照好,光场占地面积大,以在蒙、甘、新等新能源大省建电站最佳,但和这些区域的风电一样,当地消纳都成问题。


也有人对光热产业保持乐观。一方面,当前1.15元/度电的标杆上网电价基本可以覆盖成本,且光热发电在中国只是起步阶段,集热管、反射镜、储热导热设备等仍有很大的成本下降空间。


接近官景栋的人士称,2018年年底,阿克塞项目已获甘肃省政府表态支持,并拿到政府担保函,由地方银行提供项目贷款,地方绿色产业基金跟进。「如甘肃项目推进顺利,或可带动天津项目复工」。


最新评论
0人参与
马上参与