央企及其子企业混改户数达到70% 能源企业混改还存在哪些困难?
发布者:lzx | 来源:能源研究俱乐部 | 0评论 | 3180查看 | 2019-05-28 09:15:21    

2015年8月,党中央、国务院颁布了国企改革纲领性文件《关于深化国有企业改革的指导意见》。随后几年出台了22个配套文件,形成了“1+N”政策体系、顶层设计和四梁八柱的大框架。各部门和地方深入推进各项改革措施落地落实,通过国企改革,解决了长期想解决而没有解决的一些改革难题,如,以国家电网特高压直流工程等核心业务准备向社会资本开放为代表,重点领域混改试点扎实推进。然而,国企改革是一项复杂的内容,在内外经济环境更加严峻、新技术改变竞争环境等背景下,只有着眼长远,同时综合解决国企发展的内外部挑战,才能破解国企改革难题,完成国企的转型升级,实现长远发展。


一、混合所有制改革成效明显


据国资委公布信息显示,通过国企改革,公司制的改制全面完成,83家中央企业建立了规范的董事会,15035户中央企业所属的二三级单位都建立了规范的董事会。各省国资委也加大了改革力度,省属国资委这一块就超过了90%的企业建立了规范董事会。剥离企业办社会职能也取得了决定性突破,去年全国国有企业689个所办的消防机构、1744个教育机构完成了分类处置,“三供一业”的正式协议签约率超过了99%,共有5022万户成功完成了分离。混合所有制改革(以下简称“混改”)有序推进,上市公司已经成为中央企业运营的主体。截至2019年4月,中央企业以及它的子企业混合所有制改革,按照户数的比例,实际上已经达到了70%。2018年,中央企业新增混合所有制户数是1003户,地方国有企业新增1877户,国资委系统的中央企业和地方国有企业一共2880户。


通过我们的观察,国有企业一般通过以下几种方式开展混改:


1.开放式重组。通过业务、资产以及债务等要素的重新组合,优化业务和资源配置、减轻包袱,提高企业价值。


2.法人治理结构优化。建立健全现代企业制度,完善“三会一层”的功能,保护各类股东权益,落实董事会职权,激发经理层活力。同时,把加强党的领导和完善公司治理统一起来,明确党组织在法人治理结构中的法定地位,发挥国有企业党组织的领导核心和政治核心作用。


3.核心员工股权激励。管理层及其他骨干员工出资认购公司股权,将员工利益与企业利益绑定,调动人才积极性,保留、吸引人才,激发内生动力。


4.引入战略投资者。引入能够在行业、市场、商业模式上与企业能产生协同效应,或可在资金、管理人才、管理方法、资本市场等方面提供资源的投资人,实现股权多元化。


5.整体上市或核心资产上市。基于资本市场规则明确混改范围,厘清上市主体、上市路径,搭建上市股权架构,设计清晰的退出机制。


第一批混改试点于2016年启动实施,前三批试点总量为50家企业,第四批试点名单初定将超过100家企业。试点企业的混改路径和实现方式各有不同,试点企业应根据所处地域、行业、自身资源,结合自身发展战略和业务方向量身定制。各种混改方式可以单独使用,但往往组合出现。比如,在引入战略投资者的同时,外部投资者常常要求实施员工持股计划,以实现管理层和核心人才的长期激励,使个人利益和企业长远利益一致;整体上市或核心资产上市,是战略投资者的退出方式之一,也是持股员工的激励完成过程。


二、能源混合所有制改革具有自身特色


按照国务院国资委的要求,能源领域被放在混改七大领域(电力、石油、天然气、铁路、民航、电信、军工)的前列。能源混合所有制改革需要紧密结合能源体制改革思路。今年以管道公司组建为契机,深化油气领域的改革,实现管道独立,符合“管住中间、放开两头”的能源体制改革思路,是油气能源改革的必经之路,对电力能源改革有非常大的借鉴。与市场化程度较高的国家相比,我国电力行业存在自然垄断程度高、市场化程度低、电价形成机制不够科学等问题。


而在我国电力能源转型的这一关键时刻,监管者迫切的希望通过混改,引入社会资本,打破市场垄断,加强市场竞争,有效地降低社会用电成本。目前我们欣喜地看到电力企业2019年已经开始推进全面深化改革的相关举措,包括在特高压直流工程领域引入社会资本,在增量配电试点引入民营资本,完全契合电改9号文“管住中间、放开两头”的体制架构,实行“三放开、一独立、三强化”的精神,借助混改,进一步深化和推进电力体制改革的进程。以更高站位和更大力度推进电力改革,更好地促进用电服务与电力需求侧业务的发展,进一步提高电力资源的优化配置。


同时以混改为重点纵深推进国企改革,紧密结合能源体制改革和能源混合所有制改革,可以更好地推动能源转型,进一步加快化石能源替代,实现我们国家承诺的减排目标。


德勤中国今年3月出版的《新一轮国企改革的思考与操作务实》以中石化混改为案例呈现如何通过混改完善企业治理结构。2014年9月,中石化宣布引入境内外共计25家投资者,以1071亿元价格,向他们增发销售公司29.9%的股权。


中石化销售公司按现代公司框架,在董事会层面引入社会和民间资本董事,从根本上完善了企业治理结构。包括:(1)实业类:加拿大零售商Alimentation Couche-Tard、新奥燃气、新希望等。(2)金融机构:中国工商银行、中国人寿等。(3)基金:嘉实基金、华夏基金、Affinity Equity Partners、厚朴基金、复兴国际等。(4)互联网公司:腾讯。治理结构中,中石化持70%股权只占40%董事会席位,中石化销售公司混改后的董事会11人中,4人来自中石化董事,3人为独立董事,1人职工代表,3人为社会资本董事。


在管资本方面,以某油气企业为例,随着资产规模的扩大和国际业务的快速增长,以及国内外金融市场的不断变化,集团对资本结构、总体财务风险、融资管理、汇率利率风险等管理提出更高要求,并为此建立司库管理,整合先进的金融技术和管理工具。基于此公司战略,设定资金管控目标,制定资金管理战略规划,明确实施路线图、职责分工以及各要素之间的依存关系。建立对金融资源的统筹管理系统,管理包括现金在内的各类金融资源,以及账户和风险,利用内部金融机构实现资源、信息和管理集成,实现在业务前端对收支进行管控。


三、能源混改普遍存在困难


总体而言,能源行业混改难度较高。一方面,一直以来,为了保障能源安全,能源行业自然垄断程度高,市场准入未充分放开,社会资本准入门槛较高。另一方面,由于受到传统机制体制的影响,企业承担办社会的职责,历史包袱沉重,社会资本进入后较难获得理想的利润,导致其参与混改的积极性不高。综合来看,当前能源混合所有制改革存在以下问题:


1.跟风混改“为混而混”。虽然混改是目前国企改革的重要抓手和突破点,但我们发现一些国企并未厘清混改目标,做好混改准备。以某省属能源国企子公司为例,该企业开展混改是为了完成集团公司指派的任务,在工作开展初期未想清楚开展混改的主要原因,整体战略规划模糊,主业不突出,商业模式没有创新,仅寄希望于混改获得融资,解决其严重的债务问题。这不仅违背了企业发展规律,而且可能引发国资流失风险,背离改革初衷。


2.政策理解不到位,抱有幻想。针对本轮混改,国家出台了多个相关政策法规与监管要求,严格杜绝国有资产流失。但部分企业管理层依旧抱有幻想,试图突破政策限制。以某国有控股能源企业为例,该企业在制定混改方案时,希望突破《关于国有控股混合所有制企业开展员工持股试点的意见》中员工持股总量不高于公司总股本的30%的规定,将员工持股比例增加至60%,结果导致方案难以通过国资委审批,致使该企业的混改历经多时仍未完成。


3.本位主义,忽视沟通。混改涉及多个利益相关方,外部包括监管机构、集团公司、兄弟公司等,内部包括公司领导、普通员工、工会组织等,未能有效与各利益相关方有效沟通也是混改的一大问题。以某能源央企子公司为例,该公司在混改前期,未能与集团公司进行有效沟通,未明确集团公司的战略意图,导致集团公司认为其混改方案将对整个集团的发展产生负面影响,方案被全部推翻。


4.机制体制与法人治理尚未完全协调。在经历了上一轮电力体制改革后,我国的电力行业实现了厂网分开,但电力行业的自然垄断情况并未得到完全改善,政企仍未完全分离,部分企业的行政化程度依然较高。这就导致电力国企在着力建立了“三会一层”的现代化企业治理结构的同时,仍会存在董事会、股东会、监事会实际发挥的作用有限的问题;市场化经营机制、长效约束激励机制等尚待进一步完善。例如在电力企业混合过程中,存在小股东急于追求短期效益,在投票中利于长远的投资决策很难通过。为了实现利益分配的多赢局面,关键是建立一个有效制衡、平等保护的法人治理结构,做出对企业长期稳定发展最为有利的决策。


四、对能源类国企混改的建议


今年两会期间,肖亚庆主任在谈到混改时表示,“要深化混合所有制改革的内涵,更加注重混改的质量和效果。”我们理解深化内涵,注重效果的意思是:混改的结果不仅是股权层面的变更,更重要的通过外部投资者的引进,倒逼企业的机制体制改革,让企业经营更加市场化,更有活力,从而为企业长期发展提供动力。


随着能源体制改革的开展,市场化程度逐步提高,行业壁垒进一步被破除,社会资本进入的空间进一步增大。同时,电力、石油、天然气又被作为排在前三位的混改领域被提出,表明了监管机构对能源行业改革的决心,企业办社会职能被剥离,越来越多的利好政策也随之出台。能源企业应积极把握机遇,突破机制体制障碍,充分借鉴民企的灵活的市场应对机制和创新的管理体制,使得能源国企注入新的活力。为此,我们建议:


1.深刻理解混改内涵,做好前期准备。不同企业所处阶段决定了其改革的方式和路径不尽相同。混改是一项系统工程,并不是“一混就灵”,也不能“一混了之”。开展混改前,应明确混改的目的是为企业的战略和发展服务。在顶层设计时,就应全面梳理公司规划布局,优化商业模式,挖掘企业价值;同时,建立完善的法人治理结构,提升企业运营效率;并通过核心员工股权激励计划,将管理团队和公司长期利益绑定。


2.准确把握政策,操作依法合规。在混改过程中,应严格遵循国资委、发改委、证监会等监管机构出台的各项政策法规,并深刻理解、准确把握,将任何操作都保持在政策要求的范围之内,杜绝暗箱操作,严守混改“红线”及“底线”,确保整个混改过程的合法合规性。


3.重视全程沟通,兼顾各利益相关方。在顶层设计时,就应与各利益相关方积极沟通,明确各方期望与诉求;同时考虑,在设计改革项目工作组时,就纳入各利益相关方(如监管机构、集团公司、工会等)作为工作组成员,建立持续沟通机制,协调各方利益关系,防止后期由于利益冲突阻碍导致无法成功混改。


4.将混合所有制改革与能源体制改革相结合。能源电力企业的混合所有制改革需要紧密结合能源体制改革思路,将自然垄断性质的能源输送环节,与可以完全竞争性质的能源生产、批发、供应和销售环节分开,再通过适当的混合所有制改革,加大社会资本投资的热情,解决第三方接入和更多市场主体准入的问题,带动能源送输成本的下降。能源体制改革管住了“中间”,加上混改,极大地促进了上、下“两头”的灵活性,从而可以渐进式放松价格管制,充分还原能源的商品属性,让市场在资源配置中起决定性作用。在此背景下,可以使得企业活力和市场活力相结合,解放市场属性,实现共同发展。


5.优化人才管理体系,释放人才活力。人才是企业发展驱动的关键因素,一切改革依赖于人才来实现。面对体制改革和混合所有制改革的双管齐下,能源企业更应重视人才管理体系的转型升级,建立干部能上能下、员工能进能出、收入能增能减的人才机制,开展市场化人才选聘、完善绩效管理考核体系、引入中长期激励计划(如股权激励、分红激励等)。只有“人”的管理机制到位了,才能拥有不断推进改革的主体,改革才能真正落地成功。


6.借力优秀专业机构,统筹把控全局。由于混改复杂程度高,时间周期长,涉及众多公司部门,需要多种专业知识和能力,如何组织协调和全局把控是决定成败的关键。我们建议,在顶层设计开始前应聘请专业机构予以协助。一直以来,德勤密切关注和研究本轮国企改革,德勤国资国企发展研究中心推出的“国企改革实验室”已成功为某电力能源国企和某世界500强央企高管团队解疑答惑。

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