如何动员私营部门参与能源项目投融资?
发布者:lzx | 来源: 南方能源观察 | 0评论 | 531查看 | 2019-07-04 23:29:01    

“一带一路”建设可覆盖全球范围内接近70%的人口,资金需求量巨大。依据亚洲开发银行所做测算,从2016年至2030年期,仅在亚太地区,预计到2030年基础设施建设需求将超过22.6万亿美元(每年1.5万亿美元)。若将气候变化减缓及适应成本考虑在内,此预测数据将提高到26万亿美元,即每年1.7万亿美元。


二十国集团(G20)旗下的全球基础设施中心认为,到2040年全球基础设施的预计投资与需求之间将存在15万亿美元的资金缺口。其中电力部门缺口为2.9万亿美元,是第二大基础设施投资缺口,其中大部分缺口位于发展中国家和新兴国家,调动私营资本积极参与基础设施投资运营尤为重要。与此同时,在亚洲许多国家,主要融资需求已经从传统的公共融资转向了以商业融资为主。


如何平衡项目风险与收益,如何动员私营部门参与基础设施项目投融资?多边政策性金融机构的开发性金融对“一带一路”项目的融资模式有何启示?近日,亚行东亚可持续部门负责人苏吉塔·古普塔(Sujata Gupta)来访中国,此行她与同事出席汕尾CCS会议,期间接受记者专访,她表示亚行未来将更多地大量参与私营部门融资。同时,亚行也将着重发展调集私营部门资金的业务。


项目评估与风险管控


创建于1966年的亚行,由日本和美国主导,迄今已有53年历史,其宗旨是帮助发展中成员国减少贫困、提高人民生活水平,以实现没有贫困的亚太地区这一终极目标。主要通过开展政策对话、提供贷款、担保、技术援助和赠款等方式支持成员在基建、能源、环保、教育和卫生等领域的发展。该机构历任行长均由日本人担任,被视为由美国主导的国际金融体系的一部分,中国为其第三大股东,也是成员国之一。


2018年,亚行新增承诺额包括216亿美元来自亚行自有资源的贷款、赠款和投资,高于目标金额197.1亿美元,比2017年高了10%。私营部门业务达到31.4亿美元,较上一财年增长37%,占其承诺总额的14.5%。其中金额位居前三的分别是,能源领域50.6亿美元,占比24%;交通领域49.1亿美元,占比23%;农业、自然资源、偏远地区领域23.4亿美元,占比11%。


评级机构穆迪在2018年针对亚行的一份信用报告中称,亚行有强大的资本充足率,充足的流动性缓冲,反映了极好的资产质量,在全球和区域经济压力之下还能保持这些信贷优势,反映了该银行审慎的财务管理和有效的风险管理框架。


最近几十年来,环境问题,特别是气候变化问题,日益成为亚行关注的焦点。亚行将“绿色”定义为可持续基础设施、自然资本投资、环境治理和管理,并把气候变化视为一个独立的交叉性问题。2018年亚行与气候资金相关的承诺额有36亿美元,其目标是到2020年批准的年度气候融资达到60亿美元,其中40亿用于减排,20亿用于适应。并从2019年到2030年累计达到800亿美金,并要求75%的项目支持应对气候变化。


在项目选择方面,亚行奉行ESG(环境、社会责任和公司治理)投资理念,Gupta指出,亚行的投资准则要求选择的项目必须是环境可持续的,现在亚洲基础设施建设的缺口又很大,清洁能源、分布式发电与智能电网等能源类基础设施以及绿色金融都是亚行所关注的。根据其绿色战略的规划,亚行自2015年开始发行绿色债券,至2018年7月已发行17支绿色债券,总额约58亿美元。


“我们不仅是在财务上提供融资,也支持在经济性和商业化上还有待攻克的技术研究。这类技术可以提高环境质量,应对气候变化以及有潜力的技术,即使是还在早期的技术我们也会支持”,她说。


也因此,对于风险管控,亚行也将衡量环境与项目收益的情况。这包括了对项目做全面的经济分析,评估融资与经济上的可行性,项目利润和成本,对环境的利益、影响,以及是否能够减缓气候变化,将这些因素都纳入成本效益进行考量。Gupta强调,亚行不只是评估融资成本,还有经济成本和环境评估,最后将评估结果发布到网站上,开放评论,以确保公众的支持。


以CCUS技术为例,与世行和亚投行不同,这两家政策性银行几乎不关注洁净煤技术。亚行也没有投资任何CCUS项目,但正在支持该技术相关的项目研究。Gupta指出,就CCUS项目本身而言,它是减缓气候变化(climate mitigation)的项目,并不是支持煤炭项目,因为其所应用的煤电项目已经存在,并排放了温室气体。但是从现有CCUS的很多案例来看,这项技术还没有完全商业化,成本非常高。考虑它所可能产生的环境、社会影响,其融资成本高,难度大,因此亚行关注与资助的是二氧化碳补集的技术研究。


目前,亚行基金支持了CCS卓越(广东)中心的研究项目,其主要目的是推动广东省CCS的发展,该研究项目属于亚行推动中国和印度CCS发展项目RDTA8714的一部分。目的是提高广东省CCS技术研究与示范的能力,加强CCS技术创新、政策开发能力,以及构建市场金融机制等方面的能力,为CCS技术商业化奠定能力基础。


对此Gupta向记者称,“很多人会担心二氧化碳的泄露问题,这项技术的可靠性和安全性如何至关重要。因此我们会评估CCS储存到地下有多大可能性会对地质环境和地表的影响,是否会泄露,项目投资需要平衡考虑环境社会影响,如果反对声音很多,我们不会投资相关项目。”


动员私营部门与公私合作伙伴


可再生能源、智能电网等属于投资量大,回收期长,风险大,资金缺口大的基础设施项目。今年1月亚投行发布的《2019年亚洲基础设施融资报告》曾指出这会降低对借贷方的吸引力,如何动员私营资本向来是国际多边开发银行聚焦的议题。


Gupta指出,由于亚洲基础设施建设的缺口非常大,依靠政府本身不能满足这些项目的融资要求,因此对于一些没有商业化的技术首先会通过政府来支持,比如说可再生能源,随着技术的发展,在大多数地区已经能够商业化运行了。即使是通过政府做主权业务时,亚行也会考虑动员私营资本,在财务层面支持好的项目开发商。


“通常只要这些项目在财务上是可靠、可持续的,私营部门就会投入”,她说。


目前,亚行没有政府担保的非主权投资业务占比14.5%,为支持《2030战略》下的重点业务,亚行将扩大私营部门业务,从而使私营部门业务到2024年占亚行业务总量的三分之一。在不久前的亚行年会中,行长中尾武彦表示,“我们成功的关键在于,能基于自有融资调动大批高质量的其他资源。”


根据其最新战略,亚行的目标是到2030年,长期联合融资实现大幅增长,每1美元的私营部门业务融资对应2.50美元长期联合融资。同时,该行将在脆弱和受冲突影响的地区以及小岛屿发展中国家等新兴前沿市场拓展私营部门业务,也将支持更多的公共、私营部门合作项目。


从目前的模式看,亚行通常会通过直接融资、信用增级和风险缓释工具来促进私人投资。私营部门业务局则会通过贷款和股权投资直接提供资金援助。此外,通过联合融资和担保,本地投资者、银行和其他金融机构也会以适当的条件为亚行资助的发展项目提供资金。


其担保业务支持基础设施项目、金融机构、资本市场的投资者和贸易融资者等,覆盖了多种债务工具。由于能够提供政治风险担保和部分信用担保,优化交易的风险特性,这吸引也鼓励了外国和本地的商业贷款人向其成员的项目提供资助。


据亚行主任能源专家Pradeep Perera介绍,亚行在一些国家有合作的外国出借人,通常亚行会参与项目融资,为项目融资资本金的25%,而非全额投资,但亚行的参与能够让其他参与者更放心。


“由于我们的评估包括环境、技术、财务经济、社会的影响以及项目管理,这些也是贷方非常关心的,通过我们的参与,进一步吸引了来自私营实体的投资”,Perera说。


这种为动员额外资金的方式即是“B类贷款”,以这种形式能调动更多的借贷资源进行融资。具体来看,B类贷款由亚行发放,但是由合格的第三方商业融资商提供资金,亚行本身也会资助计划进行的交易。通过与借款人和商业放款人合作,以联合方式筹集目标借款金额,但借款人不得向亚行追索应由商业放款人提供的资金。


“我们的非主权部门(Non-sovereign operation)有一个优先债权人计划(advance lender of record),这意味债权人出资,但由亚行作为正式贷款人。亚行贷款必须在其他贷款支付之前支付。而亚行作为账面贷款人使商业银行得以共享亚行的优先债权人地位,这是第三方商业融资与亚行共同融资时获得的特权”,Perera向记者解释道。


此外,对于私营部门的可再生能源项目,在购电协议中,如果有政府和如亚行一类的多边发展银行是购电方,那么对于私营部门来说也是一种吸引和保证。


“如果私营部门有开发大量可再生能源的潜力,亚行主权业务部门可以帮助政府筹资建设该地区的输电线路并连接到主电网。通过向政府提供贷款,帮助私营部门在偏远地区的可再生能源项目获得融资。因此,如果一个国家想要建立公私合作伙伴关系(Public Private Paternership)又缺乏资金,通过向政府提供资助,间接地我们也在帮助私营部门”,Gupta补充。


亚行镜鉴


中国的“一带一路”建设项目中提出,加强能源投资合作、能源基础设施互联互通以及推动可持续能源发展是重点合作领域之一,这与亚行的宗旨相契合,二者有不少的潜在交集。Gupta表示,亚行也支持区域合作和融合,也有在“一带一路”国家投资,目前虽然还没有投资相关的“一带一路”项目,但如果有主权国家提出了“一带一路”合作项目,如果通过亚行的评估,项目满足其要求和价值政策,亚行也会提供支持。


谈到与中国发起成立的亚投行(AIIB)的关系,她认为:亚洲基建市场需求巨大,亚行与亚投行并无利益冲突,二者在业务合作与知识交流方面均有很大的发展空间,目前也已就四个联合贷款项目展开合作。自2016年6月以来,亚行与亚投行先后在巴基斯坦、孟加拉国、格鲁吉亚、印度等四国展开合作,合作项目涉及公路和电气运输等基建领域。


目前,亚行在中国开展的业务主要集中在交通和能源领域。1986年至2018年间,亚行共向中国提供贷款近390亿美元,包括350亿美元的公共部门贷款和40亿美元的私营部门贷款。近年来,亚行对中国的融资规模逐渐缩小,其借给中国的贷款占整体贷款比重,已经从2013年的19%降至2018年的12%。


亚行的报告分析称,在亚洲范围内,中国用于基建领域的投资规模可以说“自成一派”(in a league of its own)。在三种不同的投资指标下,中国基建投资占比GDP均超过GDP的5%,显著高于其他亚太经济体。2010到2014年中国基建投资总额约三倍于亚行有预算数据的19个亚洲经济体。


与国内项目不同,中国的“一带一路”建设项目具有多元化的融资需求。而目前尚未构建一个多层次的投融资体系,为“一带一路”建设提供贷款、股权融资、债券融资、发展援助等融资方式。


银行贷款是基础设施领域最主要的资金来源,但在大多数发展中国家,银行不愿意向其认为可能存在风险的基础设施项目提供贷款。即使是在金融市场相对发达的国家,银行贷款的期限通常比项目偿还期或者PPP协议周期要短。


另一种常见的融资方式是股权融资,但由于基础设施建设项目的公共产品属性、资金量大、投资期限长且收益回报率低等特点,历来不是私营资本的投资重点。因此,目前“一带一路”建设吸引的股权融资不足,特别是私营资本投资积极性不高。而如丝路基金、中非基金和相关的产业基金、地区基金等,从基金规模和实际的运行效果看,股权投资的数量很有限。


而亚行多年来在亚太地区基础设施投资的融资模式表明,项目融资(尤其是PPP模式)作为一种市场化、社会化的供给公共产品和服务的创新方式,能够在过去主要由政府主导的基础设施领域实现“引资、引技、引智”,并构建起政府和社会资本稳固的合作伙伴关系。 

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