如何保障能源领域的市场活力和公正监管?
发布者:lzx | 来源: 能源杂志 | 0评论 | 982查看 | 2019-12-06 15:59:09    

建立和完善现代能源监管体系是能源体制革命的核心,在全面落实“四个革命、一个合作”能源安全新战略的过程中,监管工作的地位和作用日益突出。党的十八大特别是去年以来,国家能源管理和监管机构积极推进“放管服”改革,一批新的行政审批事项进一步取消和下放,能源行业监督管理方式发生了深刻变化,能源管理和能源监管“一体两翼”新格局基本形成。


国家发改委党组成员、国家能源局局长章建华履新不盈一年,几乎走遍了全部能源监管派出机构;强调要持续加强和完善能源市场监管,不断创新监管理念和方式;市场活力和公正监管是一个硬币的两面,没有公正监管就不会有公平竞争,也就谈不上市场活力。


“派”与“驻”:公正监管的前提


派驻监管是推进能源领域治理体系和治理能力现代化的重要方式。能源局派驻地方的18个监管机构肩负着对驻在地进行能源监管的重要职责。作为能源监管的重要形式和载体,必须理顺好“派”与“驻”的关系。具体说,就是要树立“派”的权威,发挥“驻”的优势。“派”与“驻”互为表里,相辅相成,“派”是“驻”的前提,“驻”是“派”的基础。


树立好“派”的权威,要提高站位,守住底线,严格执法。“派”的权威在于派出机构代表国家履行能源监管职责,发出的是国家的声音,体现的是国家的意志,这也意味着派出机构首先要对国家能源局、也必须对国家能源局负责。而这份权威的生命在于依法依规、公平公正监管,没有公正监管,“派”的权威便是纸糊的老虎、挂历上的花瓶。


一定意义,“派”的角色与定位,是严格执法、公正监管的底气和基础。没有公正监管,就不会有公平的竞争、规范的秩序,市场活力也就无从谈起。只有强化监管,才能保障能源市场秩序规范、活力丰沛。


以2018年为例。各能源派出机构执法力度不断加大,对监管发现的问题敢于亮剑,特别是多个历年来没有作出行政处罚的派出机构,均实现了办案数量、处罚金额的突破。


严肃查处一批典型违法违规案件,罚没金额超千万元,释放出维护市场公平公正公开的强烈信号,行政执法和稽查的利剑作用逐步显现,“硬”度明显加强,维护了市场主体的合法权益,保障了市场活力,与此同时,监管权威也明显提升。


发挥好“驻”的优势,“驻”的优势首先在于贴近基层、贴近企业、贴近群众,“春江水暖鸭先知”。派出机构要做好国家能源局的“手和脚”,做到严格监管,公正监管,真正把能源监管的责任落细、落实,把应向国家能源局报告的内容汇报及时、准确、全面,起到“千里眼”和“顺风耳”的作用。


同时,结合驻地的实际,通过建立定期会商、重要情况通报、联合排查、联合执法等机制,形成同向发力、协作互动的工作格局,做好能源政策、信息的上传下达,在提升监管效能上下功夫,当好国家能源局和驻地联系的桥梁和纽带,服务驻地能源高质量发展。


“派”与“驻”的关系又会受到其他关系的影响,导致权威削弱、优势淡化。比如,监管机构与监管对象的关系、与地方政府的关系等等,决不能把监管与被监管的关系变成了一种利益关系,甚至成为“利益共同体”。习近平总书记多次讲到建立“亲”、“清”的政商关系,充满了辩证法的深刻性,抓住了问题的关键,开出了对症的药方。


监管机构和监管对象建立“亲”、“清”关系同样重要而且是必然选择,真正做到各安其道又并行不悖,有交集而无交易。公正监管就是监管机构对监管对象最大的“亲”,而“清”是公正监管的最大保证。


“清”即是清廉,“公生明,廉生威”,只要做到了公正监管、清廉相处,“派”、“驻”之间相辅相成的关系便会不断巩固,市场的秩序和活力便会得到保证。


当然,关系如何仅是一种表象,根本的是不能和监管对象不能在大是大非面前失去原则和立场,不能忘记“派”的使命和责任,不让权力外溢或变相让渡,让公权力成为某些组织、机构巧取豪夺的工具,增加监管对象负担,失去公平公正。


《墨子·公输》里讲“治于神者,众人不知其功,争于名者,众人知之”。能源监管,规范的是市场秩序,保持的是市场活力,维护的是包括个体利益又超越个体利益的公共利益。“众人不知其功”常常难免,面对“守闾者不内”,必须有足够的淡定坦然,有不忘初心的坚守和担当。如是,公正监管方可落地落实。


“管”与“理”:让市场充满活力


2019年《政府工作报告》指出:加快建立统一开放、竞争有序的现代市场体系,放宽市场准入,加强公正监管,打造法治化、国际化、便利化的营商环境,让各类市场主体更加活跃。政监合一的管制模式建立后,更需要从理论上弄通能源监管怎么“管”的问题。处理好“管”与“理”的关系,决定着能源监管的价值取向。


无论是管理还是监督,都是“管”,在计划经济下,对经济乃至一切社会事务的管理,都是为了“管住”,追求的经常会是一种简单的服从,特别是“一个企业感冒全行业吃药”的“一刀切”式管理,易操作、见效快,但却常常会陷入“一放就活、一活就乱,一乱就管、一管就死”的怪圈。表面上,这是管理手段的问题,实质上是思维方式的僵化。


监管是新生事物,新时代的能源监管必须坚持新的理念,适应新的要求。管理上的“死管”必然导致“管死”,而不是关系的理顺,“一棍子赶了满河鸭”的“硬管”,贻害经济社会的发展。


在当前能源监管机构、人员、专业支撑不足的形势下,应坚持回应性监管,逐步建立起以治理组织网络为基础的对话平台,保证各个监督主体应有地位,提高各监管主体的能力,形成社会各方共治的监管格局;在监管方式上,剔除单一的监管模式和监管路径,强调监管主体多元性和监管手段多样化,对被监管对象不同情况采取差别性对待和处理,逐步建立起分级监管、联合惩戒等新型监管方式。要变“管”为“理”。所谓“理”,就是治理、理顺,使之通达,也就是依法理顺市场的内在关系,保障市场机制的顺畅运行。


近年来,国家能源局在化解煤电过剩产能、光伏产业政策调整、优化煤炭产业结构等方面,体现出“理”的智慧,实现了产业“瘦身”和产业升级的双赢。


当前,能源改革已进入深水区,以电力改革为例,储能、售电、增量配网等新模式、新业态不断涌现,“大众创业、万众创新”蔚为大观。“不日新者必日退”。创新监管理念,采取开放、包容、审慎的态度进行包容性监管,保护市场主体的创新活力未有穷期。


正如“警察跟在小偷后面”一样,监管也不能走到监管对象的前面去,而是要秉持“魔高一尺,道高八寸五”的理念,在大的法律框架下,打破行政性垄断,防止市场垄断,放宽准入限制,按照“三个区分开来”的精神,支持监管对象改革创新,探索建立精准务实的监管机制和模式,通过动态的风险监测与管理,切实把该管的管好,把该交给市场的交给市场,实施包容性监管,加大市场主体的自由度,为创新元素竞相迸发、创新活力充分涌流营造良好环境,激活能源市场一池春水。


“局”与“办”:区域监管新格局


能源体制改革已进入深水区,站在更高起点上,新时代能源监管的任务更艰巨、涉及面更广泛、推进程度更深入,加强协同配套、系统集成有着更为重要的现实意义。注重改革的系统性、整体性、协同性,是近年来以习近平同志为核心的党中央全面深化改革取得重大突破的经验所在。


今年9月,习近平总书记在河南考察时指出,黄河流域生态保护和高质量发展,同京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展,是重大国家战略。在区域发展战略全面实施的大背景下,区域监管已成为能源监管的重要组成等部分,必须着力强化能源区域监管。


强化区域监管首先要明确“局”与“办”的定位,处理好“局”与“办”的关系。这里讲的“局”是指国家能源局派出的6个区域能源监管局,“办”则是指12个省能源监管办。


我们的监管工作靠体制机制的优势方有今天的成就,特别是当下,必须更加注重监管的整体性、协同性、系统性,不可能靠一个部门、一个单位的单打独斗,一块好铁能打几颗钉子呢?尤其是让各能监办的“能”字实至名归,就必须充分整合集聚区域内各监管机构的力量,实现协同监管,区域内尚不能形成合力,遑论跨部门联动。可以说,能不能把“局”、“办”关系理顺好,直接影响着能源监管工作的成效。


当然,强调区域监管绝不是简单地理解成以区域局为单位组织监管,而是发挥好区域局在区域内的组织协调指导的平台作用,建立适应新时代新形势的区域监管体系和工作机制。


从监管的层面上来讲,二者的关系应该既不是传统意义上的上下级隶属关系,也不是简单的平行并列,而是形成你中有我、我中有你的格局,相融相辅,合作相成,既可以“区域局+监管”的模式,亦可以“监管办+区域”的模式,只要形成监管合力,只要提高监管能效,其他的个体的考量羁绊无足轻重。


就监管来说,一个区域,常常资源相近、地域相连,无论是从监管对象的关联度、企业属性还是从能源资源禀赋、监管力量整合、能源供给一体化等各个方面来说,没有理由不进行区域内的监管流程和机制再造,以集中力量进行专业监管、深度监管、充分监管、更大范围监管。


区域监管局负责协调组织有关跨省(区、市)能源监管业务。围绕落实中央关于建设区域系统发展新机制工作精神,研究推动区域能源市场机制创新,在区域内牵头组织开展重点专项监管、问题监管、联合执法、交叉检查等工作,省监管办应积极支持配合,形成区域能源协同发展新机制,逐步建立起新型的局、办关系,在监管工作中体现“集中力量办大事”的优越性,靠机制创新、流程再造解决工作开展不平衡、工作关系不顺畅、监管合力不够强的矛盾和问题,努力为新时代能源高质量发展提供监管保障。

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