为加快实施《加快构建新型电力系统行动方案（2024—2027年）》（以下简称《行动方案》）和《关于加强电网调峰储能和智能化调度能力建设的指导意见》（以下简称《指导意见》）有关要求，着力提升电力系统调节能力和调用水平，支撑新型电力系统构建，国家发展改革委、国家能源局印发《电力系统调节能力优化专项行动实施方案（2025—2027年）》（以下简称《实施方案》）。现从四个方面对《实施方案》进行解读。

一、出台背景

2024年7月，国家能源局等部门印发《行动方案》，提出在2024—2027年重点开展9项专项行动，推进新型电力系统建设取得实效，《实施方案》是落实《行动方案》电力系统调节能力优化行动的配套专项方案。近年来，国家能源局持续加强电力系统调节能力建设，印发《关于做好新能源消纳工作保障新能源高质量发展的通知》，指导各地各有关单位积极推进系统调节能力提升，促进新能源消纳，提升顶峰供电能力。国家发展改革委、国家能源局联合印发《指导意见》，提出统筹优化布局建设和用好电力系统调峰资源，结合新能源发展加强调节能力建设。在各方共同努力下，电力系统调节能力不断提升。截至2024年三季度末，全国灵活调节煤电规模超过6亿千瓦，跨省区电力资源配置能力超过3亿千瓦，抽水蓄能累计规模达到5591万千瓦，已建成投运新型储能5852万千瓦/1.28亿千瓦时。

当前，我国调节资源发展也面临着一些挑战和问题。我国年均新增新能源装机规模突破2亿千瓦，预计“十五五”将延续快速增长态势，大幅增加系统消纳压力。今年1至10月，全国风电利用率96.4%，同比下降0.7个百分点；光伏发电利用率97.1%，同比下降1.2个百分点。部分新能源发展较快的省份消纳压力凸显。而调节能力建设缺乏统筹优化，存量调节资源未得到充分利用，价格、市场机制等有待完善，亟待做好调节资源科学规划建设，加强调节能力规模、布局与新能源发展的衔接，加大力度统筹现有调节资源高效调度利用。《实施方案》针对性提出举措，有助于指导各地各有关单位进一步加强电力系统调节能力建设，支撑新能源高质量发展，助力构建新型电力系统。

二、主要考虑

《实施方案》科学提出电力系统调节能力规划、调用、市场全环节要求。加强调节能力规划是指导调节能力建设的重要前提，《实施方案》强调各地应结合实际情况，系统性编制调节能力建设方案，科学确定调节能力规模、布局。针对目前部分调节资源调用方式相对单一的问题，从促进有效发挥设备调节能力的角度，提出创新丰富新能源、新型储能等调用手段。科学合理的市场机制是促进各类调节资源效用发挥、提升参与系统调节积极性的重要保障，为此《实施方案》也提出了完善市场机制相关举措。为提升调节能力建设方案的可操作性，《实施方案》强调从各方面做好保障支撑，确保调节能力建设项目实施落地。

三、总体要求

《实施方案》以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻落实党的二十大及二十届二中、三中全会精神，统筹发展和安全，充分发挥市场作用，更好发挥政府作用，着力针对各地区新能源合理消纳利用要求，科学分析调节能力需求规模和特征，制定各类调节资源合理配置和优化组合方案，优化各类调节资源调用方式，优化电力系统调节能力，加快推进新型电力系统建设。《实施方案》提出，到2027年，电力系统调节能力显著提升，各类调节资源发展的市场环境和商业模式更加完善，各类调节资源调用机制进一步完善。支撑2025—2027年年均新增2亿千瓦以上新能源的合理消纳利用，全国新能源利用率不低于90%。

四、重点任务

《实施方案》在编制调节能力建设方案、完善调节资源调用方式、完善调节资源参与市场机制等三个方面提出重点任务。

一是编制调节能力建设方案。结合新能源增长规模和利用率目标，科学测算调节能力需求，明确新增煤电灵活性改造、气电、水电、抽水蓄能、新型储能、光热、友好型新能源、电网侧和负荷侧调节能力规模，有助于保障新能源合理消纳利用。《实施方案》结合《指导意见》提出的省级政府主管部门制定调峰储能能力建设实施方案，科学确定各类调节资源建设目标、布局和时序等有关要求，明确调节能力建设方案是能源电力发展规划的组成部分，各省级能源主管部门编制本地区调节能力建设方案，以保障电力系统安全稳定运行和新能源合理消纳利用为目标，合理优化调节能力建设。

结合《行动方案》新一代煤电升级行动，《实施方案》提出探索煤电机组深度调峰，推动最小技术出力达到新一代煤电指标，同时煤耗不大幅增加。结合《行动方案》新能源系统友好性能提升行动，积极布局系统友好型新能源电站建设，充分发挥新能源主动调节能力。《实施方案》要求在统筹安排各类调节资源建设规模基础上，结合系统供电保障和安全稳定运行需要，改造或建设一批调度机构统一调度的新型储能电站，切实发挥好支撑电力保供和促进新能源消纳等功能。

二是完善调节资源调用方式。《实施方案》结合我国电力系统中调节资源利用现状和面临的主要问题，从调节资源的调用机制等方面提出有关举措。在立足现行调度体系的基础上，完善调节资源的分级调度。目前，调节资源的调用对系统需要、调度安全性、技术经济性等统筹考虑不足，对电力市场适应性不足。《实施方案》要求各地区研究提出各类调节资源的合理调用序位，明确调节资源调用原则、优先级等，加强调度序位与电力交易的校核分析，与电力市场共同指导调度运行，实现资源优化配置。

《实施方案》充分落实《行动方案》中关于电力系统调节能力优化行动的有关要求，提升新型储能调用水平，提出电力调度机构制定新型储能调度运行细则，在新能源消纳困难时段优先调度新型储能，实现日内应调尽调。同时提出差异化发挥抽水蓄能电站调节作用，按照电站定位确定调节服务范围。经济合理调用各类煤电机组，最大限度发挥煤电机组经济调节能力，尽量减少主力煤电机组频繁深度调峰、日内启停调峰。鼓励系统友好型新能源电站充分发挥配套储能和智慧调控的作用，科学制定相对确定的出力曲线，并按照一体化的方式调用。

三是完善调节资源参与市场机制。科学合理的市场机制是促进各类调节资源效用发挥、实现调节资源大范围优化配置、促进新能源消纳的重要保障。《实施方案》强调完善峰谷电价机制，对电力现货运行地区，通过市场竞争形成合理峰谷价差；对尚未实现现货运行地区，进一步完善峰谷分时电价政策，提升峰谷差价经济激励水平。《实施方案》提出鼓励各地区因地制宜设置备用爬坡、转动惯量等辅助服务品种，建立以调节效果为导向的市场机制，完善区域级辅助服务市场，鼓励建立区域内负荷侧可调节资源的跨省调用和交易机制。《实施方案》明确加快建立市场化容量补偿机制，以市场为导向确定容量需求和容量价值，引导各类资源向系统提供中长期稳定容量。

五、保障措施

一是加强组织领导，国家发展改革委、国家能源局全面指导各地调节能力建设工作，地方能源主管部门因地制宜协同推进工作。二是积极推动先行先试，加快提升电力系统调节能力的新技术试点应用，在后续新型电力系统建设成效评价中重点予以考虑。三是加强经济性评估。合理评估调节能力经济性，对于提升建设方案的可行性、提高资源利用效率和降低全社会成本具有重要意义。调节能力建设方案要基于电力市场供需形势、市场电价水平、系统净负荷曲线等开展长周期仿真测算，评估调节能力经济性和对当地电价水平影响。四是强化监管评估，国家能源局组织派出机构开展调节资源建设和调用情况监管，全国电力规划实施监测预警中心按年度动态评估各地调节能力建设方案实施情况和发挥效果，统筹优化全国调节资源，开展经济性评估。