剖析《能源发展战略行动计划（2014-2020年）》
来源：中国能源报 | 0评论 | 4516查看 | 2015-03-03 10:14:12
2014年11月19日，国务院发布《能源发展战略行动计划（2014-2020年）》，引起国内外高度关注，成为去年中国能源行业颇有影响的大事之一。目前，我国正在执行“十二五”能源规划（2011-2015年），2015年将很快出台“十三五”能源规划（2016-2020年）。这中间为什么要出一个《行动计划》？这三者到底是什么关系？《行动计划》对能源行业将产生哪些深远影响，能源企业能否从能源革命中捕捉到新的商机？
一、出台背景
十八大之后，国家重视能源战略规划的编制实施，以推动能源生产和消费革命，打造中国能源“升级版”。
（一）《行动计划》是对2014年上半年两次重要会议的集中贯彻落实。
去年4月9日，国务院副总理张高丽主持召开专题会议，研究能源发展战略行动计划，为总理、总书记的进一步决策作了必要的铺垫。
4月18日，国务院总理李克强主持召开新一届国家能源委员会首次会议，研究讨论了能源发展中的相关战略问题（《行动计划》）和重大项目。
6月13日，习近平总书记主持召开中央财经领导小组第六次会议，听取国家能源局关于我国能源安全战略的汇报，并发表推进未来能源发展“四个革命、一个合作”的重要讲话，成为指导我国能源发展的“国策”。
一年之中，主管副总理、总理、总书记多次听取汇报，专题研究，顶层决策，足见能源问题之重要，会议成果很需要通过《行动计划》予以落实。
（二）《行动计划》是应对我国目前能源生产和消费面临严峻挑战的需要。
我国是世界最大的能源生产国、消费国，但能源发展面临一系列新问题、新挑战。不仅“能源需求压力巨大”，而且“能源供给制约较多”,“能源技术水平总体落后局面仍未改变”，特别是“能源生产和消费对生态环境损害严重”，亟需加以改变。
（三）《行动计划》是我国抢抓战略机遇、实现能源转型升级的需要。
尽管我国能源发展面临十分严峻的挑战，但从现在到2020年，是全面建成小康社会的关键时期，也是能源发展“转型升级”的重要战略机遇期。
从国际情况分析，全球能源格局深刻变化，能源结构加快调整，清洁能源发展较快，多元化、清洁化和低碳化趋势明显；“能源消费重心进一步向发展中国家转移”，“油气供应多极并存”。
从国内情况考察，能源供应能力稳步增长，能源结构不断优化，节能减排取得成效，科技进步迈出新步伐，国际合作取得新突破，建成了世界最大的能源供应体系。而且， “我国可再生能源、非常规油气和深海油气资源开发潜力很大”。
（四）《行动计划》是衔接、指导“十二五”、“十三五”能源规划的纽带与依据，也是今后一段时期指导我国能源发展的总体方略与行动纲领。
2013年3月，原国家电监会主席吴新雄入主重组后的国家能源局，2014年最后一天退休，历时22个月。期间，大气污染倒逼清洁发展、煤炭市场出现严重过剩、电力体制改革阻滞不前、特高压争议始终不断、油气对外依存度大幅上升；原能源局长刘铁男落马，出现多米诺骨牌效应，先后有多名官员落马，反腐仍在继续发酵。国家能源局面对新形势，迫切需要创新发展思路，从能源体制机制上进行大胆革新，简政放权。
《行动计划》尽管还留有一定的计划色彩，但改变了过去“铁路警察各管一段”，侧重于数量规模、保障供应的局限性，站在国民经济协调发展的高度，纵览国内外能源发展新趁势，谋划能源行业的未来整体发展，不仅涉及煤、电、油、气、核、新能源、可再生能源领域及输配网络、储备设施建设，而且涵盖能源消费、供给、技术革命、体制改革、国际合作等各个方面，内容非常系统、全面、丰富。《行动计划》从一个侧面反映出国家能源局转变了作风，走出过去热衷于能源项目的微观审批，转向对未来能源发展的宏观规划，是衔接、指导“十二五”、“十三五”能源规划的纽带与依据，也是今后一段时期指导我国能源发展的总体方略与行动纲领。
二、基本内容
《行动计划》全文9400多字，时间跨度7年（2014-2020年），横跨“十二五”、“十三五”能源规划。基本内容分成三个部分：总体战略；主要任务；保障措施。为便于记忆、了解，我把《行动计划》的重点内容梳理、概括为：“111345”。即：
“一个指导思想”——以开源、节流、减排为重点，确保能源安全供应，转变能源发展方式，调整优化能源结构，创新能源体制机制，着力提高能源效率，严格控制能源消费过快增长，着力发展清洁能源，推进能源绿色发展，着力推动科技进步，切实提高能源产业核心竞争力，打造中国能源升级版，为实现中国梦提供安全可靠的能源保障。
“一个战略方针”——（6字方针）节约、清洁、安全。
“一个战略目标”——加快构建清洁、高效、安全、可持续的现代能源体系。
“实施四大战略”——节约优先战略[永恒主题]；立足国内战略[战略基石]；绿色低碳战略[必然选择]；创新驱动战略[根本动力]。
“五项主要任务”——增强能源自主保障能力；推进能源消费革命；优化能源结构；拓展能源国际合作；推进能源科技创新。
“三项保障措施”——深化能源体制改革；健全和完善能源政策；做好组织实施。
三、 六大特点
1、《行动计划》无论是内容，还是结构，通篇都体现了习总书记提出的“四个革命、一个合作”的我国能源发展国策。
习近平总书记在去年中央财经领导小组第6次会议上，阐述了“四个革命、一个合作”的能源国策，即“推动能源消费革命，抑制不合理能源消费；推动能源供给革命，建立多元供应体系；推动能源技术革命，带动产业升级；推动能源体制革命，打通能源发展快车道；全方位加强国际合作，实现开放条件下能源安全”。这既成了制定《行动计划》的基本依据，也是《行动计划》对能源国策的具体细化与落实。
2、 突出“节约优先是能源发展的永恒主题”，对能源消费总量设置“天花板”，成为公众焦点。
《行动计划》把“节约优先战略”列四大能源发展战略之首；把“节约”作为未来能源发展的第一个战略方针。而且，设置了能源消费总量“天花板”，即“到2020年，一次能源消费总量控制在48亿吨标准煤左右，煤炭消费总量控制在42亿吨左右”，“煤炭消费比重控制在62%以内”，成为全文的一大看点。（见表1）
对此，中国电力发展促进会专职顾问姜绍俊作了点评：“最引人注意的是给出了能源消费、煤炭消费的上限，这在我国能源发展史上是第一次，此前基本方针是满足需求，而今后则要面对能源消费天花板。”中国工业经济联合会会长李毅中也强调，“这是既务实，又必须实现的目标。”
为什么《行动计划》要设置能源消费总量“天花板”？主要因为我国能源生产、消费不仅能耗水平高，且“对生态环境造成严重损害”，雾霾天气频繁出现、大范围蔓延。据统计，我国能源消费占全球总量的21.5％，创造了全球GDP的12.3％；单位GDP能耗非常高，为世界平均水平的1.9倍、美国的2.5倍、日本的4.1倍。
按照2013年我国一次能源消费总量37.5亿吨标准煤、煤炭消费总量36.5亿吨测算，要实现到2020年的控制目标，2014-2020年年均增幅必须分别控制在3.59％、1.92％以下。但从2006-2013年历史消费情况分析，控制难度很大。（见图1、2）
那么，2014年作为《行动计划》实施的第一年，完成情况理想吗？预计一次能源消费总量约为38.4亿吨标准煤，年增速2.3%，比2013年(3.7%)下降1.4个百分点，增速创16年来最低值。GDP增长7.4%，单位GDP能耗比2013年下降4.8%。2015年能源消费总量控制在40亿吨标准煤的目标有望实现。煤炭消费总量从2013年的24.8亿吨标准煤，下降到2014年的24.7亿吨，下降了0.1亿吨。煤炭消费
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