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关于可再生能源配额制推行的建议及措施

来源：中国能源网 | 0评论 | 3857查看 | 2016-03-18 13:24:00

　　一、可再生能源配额制的概念

　　在世界范围内，可再生能源的推广措施大致可以归为两类：可再生能源配额制度和上网电价补贴政策。

　　可再生能源配额制政策是一个国家或者一个地区的政府用法律的形式对可再生能源发电的市场份额做出的强制性的规定。可再生能源配额制的基本含意是，在地区电力建设中，可再生能源发电需保持或占有一定的比例，使与配额比例相当的可再生能源电量可在各地区（各电网）间交易，以解决地区间可再生能源资源的差异。可再生能源配额制的核心是以市场分配手段降低成本，实现更有效率的可再生能源发展模式。一个国家或地区可再生能源配额的制定，是建立在当地的电力消纳能力和送出能力基础上的。主要做法是以法律的形式规定在总电力供应量中必须有规定比例的电力来自可再生能源。

　　二、建立可再生能源配额制的现实要求和意义

　　我国新能源的发展目前主要还是依靠政府政策扶持，缺乏市场机制的辅助，所以需要进一步学习、吸收国外使用可再生能源配额制的实践经验。我国如果要建立可再生能源配额制，不能完全照搬国外模式，要结合我国的特殊国情，做出相应的调整和改进。这是由于和欧美国家相比，我国还缺乏成熟的市场经济环境，政府政策的制定仍然不够完善等原因所导致。

　　（一）建立可再生能源配额制的现实要求

　　目前，我国电厂发电主要还是采用煤炭等矿物燃料资源，造成生态系统破坏，环境污染严重，雾霾猖獗。中国已经向国际社会做出节能减排的庄严承诺，以光伏发电、风力发电为代表的可再生能源发电作为节能减排的重要手段受到政府重视，制定了相应的扶持政策，加大了开发力度，中国的光伏发电、风力发电总装机量在2015年底均已达到全球第一。

　　但是，目前以光伏发电、风力发电为代表的可再生能源及清洁能源的开发利用存在问题。以光伏发电为例，无序开发，路条满天飞，盲目建设。建设中的大跃进，使许多地区已大量出现建成的光伏电站项目不能及时上网，已并网的光伏电站存在着严重的弃光现象，损害了投资者的利益。有的地方政府制定政策，鼓励先建先得，即光伏电站建成后才考虑审批是否给予备案指标。即使给了备案指标，也不能保证列入国家补贴名录，而不能列入国家补贴名录，就拿不到国家补贴，项目的收益率就无法保证。此外，列入了国家名录，弃光限电的风险时刻可能降临到投资者头上，使投资者的收益无法测算。

　　先建先得，虽然可以限制一些路条倒卖者和借机圈地的投机者，但客观上鼓励了盲目建设，加大了投资者的风险。如果光伏、风电等可再生能源项目建设后长期不能上网，或上网后不能进入补贴名录，会恶化当地投资环境，不利社会稳定，影响政府信誉。为此，需要政府科学决策，在当地实行可再生能源配额制和政府对限电率的承诺。配额制将破解新能源消纳难题，装机量增加，弃光率下降，投资商利润上升。配额制尤其利好分布式光伏。提升地方政府和电网企业积极性。

　　电力体制改革如今已是大势所趋，相应配套的政策正在陆续出台，其中可再生能源配额制是重要的配套政策。在一个逐步开放的电力市场中,可再生能源将面临浮动电价的火电竞争，以我国目前的财税体制，需要有保护性政策来保障可再生能源的发展空间。大方向上，国家已经宣布在2020年实现非化石能源占一次能源15%，2030年占到20%。为实现这些目标，需要有更多的可再生能源电力才能完成。

　　（二）建立可再生能源配额制的意义

　　建立可再生能源保障性收购长效机制，是保障投资商的收益、控制投资风险的有效方式，可以保证可再生能源的优先开发，减少可再生能源生产过程中的弃光、弃风、弃电现象。

　　可再生能源配额制的建立，不仅有利于降低政府管理成本，更好地营造公平竞争的市场机制；也将更好地体现可再生能源电力的外部价值，为各类可再生能源发电提供了销售渠道，降低了可再生能源发电的成本；并扩大可再生能源电力规模，为电力用户提供更多的绿色电力产品。我国应结合国情，完善我国的可再生能源政策和管理理念，促进可再生能源长期可持续发展。

　　三、建立可再生能源配额制的建议及措施

　　美国是第一个实行可再生能源配额制的国家，可再生能源配额制度在美国、英国、澳大利亚和日本等国家得到广泛应用，取得了积极的效果。我国近几年也在积极讨论推进可再生能源配额制度，但一直没有落地。

　　当地实行可再生能源配额比例可以根据各地情况的不同分别制定。例如全国可再生能源平均比例可定为15%左右，有的地方可再生能源资源丰富且消纳能力强，可以高一些，有些则可以低一些。根据可再生能源配额，结合电网的实际情况，对本地的光伏、风电开发做出科学规划，分步开发，就可以避免开发建设的无序竞争。另外，也可以保证地方政府备案审批的项目能列入国家补贴名录，享受到国家电价补贴同时，各省市对本地区光伏发电、风力发电的限电率做出承诺（例如不超过5%）。

　　地方政府对本地区光伏发电、风力发电的限电率在充分调研规划的基础上做出限电率的承诺，并采用倒逼机制，政府对本地电力规划、电网建设做出科学布局，实行合理的电改措施（例如售电侧改革），并制定一旦突破限电率应采取的措施。这样，可以保证投资者利益，便于投资者科学决策，改善本地的投资环境，促进可再生能源健康有序的发展。

　　（一）先试点，后推广。

　　1、先选择10-20个有代表性的典型省市进行可再生能源配额制度的试点，时间二年。二年后在总结经验的基础上，在全国范围内全面推广。

　　2、建议试点的第一年全国可再生能源电力平均比例可定为15%左右，以后逐年扩大可再生能源电力的占比。明确可再生能源保障性收购的责任主体（例如电网公司），并建立监管及考核机制。

　　3、配额制考核办法的出台，要求发电企业承担可再生能源发电义务，电网公司承担购电义务，电力消费者使用可再生能源发电义务。对于没有完成或超出可再生能源并网比例的地方政府和电网主体，制度设计上要制定相应的惩罚和激励措施。要在法律和政策层面积极推进可再生能源配额制的实施，使可再生能源配额制度早日落地。

　　4、同步推行与可再生能源配额制度配套的可再生能源证书制度。我国的可再生能源分布地和电力消费能力存在着较大地区差异，可通过东部发电企业认购可再生能源证书、西部可再生能源发电企业出售可再生能源证书的方式实现资源的互补，以促进可再生能源电力发展。此外，可再生能源证书交易还可以降低发电成本，实现资源优化配置，最终促进可再生能源发展。

　　（二）与新电改相结合

　　1、在实施配额制的过程中，要结合并平衡行政手段和市场分配手段等。随着电力市场改革的进一步深入，需要对可再生能源电力进行保证性收购，地方政府制定绿色电价保证制度，促进售电端等竞争性环节的电价，有序放开输配以外的竞争性环节电价，在进一步完善政企分开、厂网分开、主辅分开的基础上，按照管住中间、放开两头的体制构架，有序向社会资本放开配售电业务，有序放开公益性和调节性以外的发用电计划，为配额制的建立和实施创造条件。

　　2、鼓励采用上网电价作为限制性指标竞争上网，促进投资企业的降本增效，科技进步提高企业竞争力。

　　（三）做好电力规划及电力消纳

　　1、为了保证配额制的有效执行，需要各省市做好当地的电力规划，有效消纳可再生能源电力，对本地区光伏发电、风力发电的限电率做出承诺（例如不超过5%）。要求采用倒逼机制，政府对本地电力规划、电网建设就要做出科学的布局，配合电改制定一旦突破限电率应采取的措施。

　　2、控制路条（备案指标）的随意审批，保证备案指标的审批量与国家名录指标相匹配。对本地可再生能源的开发规模及开发比例做出科学布局，防止无序开发，盲目建设，确保可再生能源的开发有可靠的电力消纳或外线送出。

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