2019年4月2日，财政部公布《2019年中央财政预算》，表明2018年中央财政实际对可再生能源支持70亿元，2019年预算支持金额为86亿元（2018年预算支持84亿元）。

What？可再生能源补贴跟中央财政预算有关系？资金来源不是基于用电量的可再生能源附加么？为什么近年来风电、光伏去补贴调整中财政部的话语权越来越来强烈？经常释放出财政对可再生能源补贴预算不足无以复加的信号？2019年多次征求意见而尚未公布的风电、光伏电价文件均提到了“以财政补贴确定需纳入财政补贴的新增规模上限价格”的方式。

可再生能源补贴、可再生能源附加、中央财政预算三者之间到底是什么关系？以下将进行详细匡算与分析。

从能源局到财政部

2006年发布的《可再生能源法》，明确了可再生能源发展战略，对于可再生能源高于传统火电电价部分的电价补贴的来源及支付方式，仅做了原则规定。“电网企业依法收购可再生能源电量所发生的费用，高于按照常规能源发电平均上网电价计算所发生费用之间的差额，附加在销售电价中分摊。具体办法由国务院价格主管部门制定。”

政策初期，补贴管理工作主要由能源局牵头，资金收付则由财政部统筹，由于涉及部门较多，决策链条过长，加之缺乏具体执行细则，电量统计数据口径不一，补贴申报、审批、发放工作相对滞后。

2012年3月，财政部、发改委、能源局联合颁布的《可再生能源电价附加补助资金管理暂行办法》（简称《附加管理办法》）明确了财政部在补贴管理中的主导地位和“按季预拨、年终清算”的原则，及补贴资金管理的详细规定。

此后，补贴申报拨付工作流程相对清晰，而市场普遍将关注重点放在了可再生能源企业申报、审核、公布、资金下发上，而对补贴资金来源、征收、与补贴需求的匹配则较少关注和研究。

总量有余、征管不足

2011年，财政部、发改委联合发布的《可再生能源发展基金征收使用管理暂行办法》中明确规定了资金的两大来源：“可再生能源发展基金包括国家财政公共预算安排的专项资金（简称“专项资金”）和依法向电力用户征收的可再生能源电价附加收入（简称“电价附加”）等。”

其中，电价附加以第二、第三产业和居民用电量为税基，地区上扣除西藏、新疆（2013年以后），是补贴资金的主要来源，也反应了补贴主要来源于市场而非政府、是传统电源与可再生能源之间的价格调节机制的内在逻辑。专项资金则来自于财政预算，起到调剂和补足差额的作用。

相关资金均由财政部负责征管，可再生能源附加收入的预算和实际取得情况反映在历年中央财政预算-中央政府性基金预算-可再生能源电价附加中。

由于可再生能源在总发电量中占比整体较低，如果征收标准制定的合理，可以实现可再生能源附加的收支平衡。事实上，伴随十二五期间可再生能源的迅猛发展，从2006年以来我国6次上调电价附加征收标准，从最早的0.1分/kwh，逐步提高至1.9分/kwh，考虑到电力用户的承受能力此后征收标准未作调整。

由于电量（西藏、新疆部分以经验值4%扣除）、征收标准公开透明，实际应征收金额可以得到相对准确的匡算，与中央财政预算中实际取得电价附加收入进行对比可知，历年实际征收比例仅为60%-70%，伴随用电量上升，近年来每年都有大于200亿元补贴附加未能取得，这其中自备电厂征收难是最为核心的影响（由于2012年底开始可再生能源附加才纳入财政预算，以下主要分析2012年以后的数据和趋势）。

图1历年可再生能源附加应收额（左轴）、实际征收额（左轴）与征收率（右轴）（亿元、%）

光伏带动、需求激增

相比补贴征收来讲，补贴需求的分析难度较高。一方面，从电源结构上，风电光伏占到可再生能源补贴的主体部分，但仍有生物质等其他类型可再生能源项目补贴需求，而此类电源在数据统计的准确性上存在一定难度；另一方面，近年来各类可再生能源普遍存在标杆电价和补贴需求下调的现象，但各年各类电源发电量统计中难以区分新老项目电量占比，因此无法清晰测算度电补贴需求。以下将结合各年各类项目发电量和电价对补贴需求做出估计。

图2历年风光生物质补贴需求及中央可再生能源发放总额对比（亿元）

以上风电、光伏、生物质的度电补贴需求已经相对保守，而且由于还存在外送线路等其他种类补贴需求，各年可再生能源电价附加实际支出额应高于预计补贴总需求，但从上表来看，实际上电价附加支出额始终低于预计补贴总需求，而且满足程度呈现逐年下降的趋势，也就是市场常说的补贴存在拖欠。这与人为控制补贴目录申报进度、发放速度、光伏装机和补贴需求在“十二五”中后期迅速扩大导致补贴需求激增等因素均有较大关联。

2019年中央财政预算中，首次披露了2018年实际执行可再生能源附加支出部分的具体走向（此前只披露总额），这也验证了以上判断，总量上，全部可再生能源平均度电补贴仅为0.12元/kwh，低于现行存量标杆电价应得金额；从构成上看，风电取得补贴比例低于发电比例，目前光伏、生物质补贴强度更高。

从可再生能源总支出的构成上来看，2013年中央财政首次将可再生能源附加纳入预算后，电价附加收入一直是可再生能源补贴资金支出的主要来源，财政转移支付为差额补充，占比不超过20%，近两年更是只有10%的占比。（2013年财政转移支付占比高可能由于中央财政预算内部分类问题导致，根据2014年中央财政预算，2013年电价附加收入298亿元，但中央本级电价附加支出仅为84亿元，中央对地方转移支付155亿元）

图3可再生能源补贴支出解构（可再生能源电价附加与财政预算支出对比，亿元）

目录之上，需求未满

通过以上分析可知，财政预算向可再生能源转移支付，主要是在由于可再生能源补贴征收不足，而且财政预算也并未足额填满征收率低产生的差异，近年来由于用电量增长和征收标准的提高，征收缺口在持续增加，而财政预算对于可再生能源的支持力度在下降，二者呈现剪刀差的格局。而反过来讲，如果能够有效提高征收率，市场完全可以消化可再生能源电价补贴需求，而无需加重财政补贴。

图4历年中央财政预算与电价附加征收缺口对比（亿元）

征管责任主要集中在电网公司。其实，早在2012年，财政部就在《可再生能源发展基金征收使用管理暂行办法》中对电网公司做出了征收激励。“中央财政按照可再生能源附加实际代征额的2‰付给相关电网企业代征手续费，代征手续费从可再生能源发展基金支出预算中安排。”由于征管不利，拥有自备电厂的企业并未及时足额上交电价附加，不仅是有悖政策初衷，也导致企业竞争和负担不公平。

2018年3月，发改委曾下发《燃煤自备电厂规范建设和运行专项治理方案（征求意见稿）》，对全国燃煤自备电厂的建设和运行提出了24条整治意见，堪称史上最严格的燃煤电厂整治政策，其中就包括了集中补缴“政府性基金及附加和系统备用费”。但是，此后并未出台正式文件，自备电厂欠缴问题能否得到根治仍无明确时间表。

结论

综上所述，关于可再生能源补贴可以得出以下结论：

•目前可再生能源补贴资金来源以电价附加为主（约80%），财政补贴为辅（不超过20%）；

•财政补贴主要由于电价附加征收率低，目前平均为60-70%，而且财政补贴额度低于欠缴额度，如能加强对自备电厂的征收管理，可以实现可再生能源补贴收支平衡；

•以财政补贴定可再生能源发展规模的说法有失偏颇，更多反映了征收不足、补贴需求大的短期压力，不应制造可再生能源由国家补贴的假象；

•如果必须执行以补贴定规模的政策，也应动态考虑电力需求增长、征收率上升、老旧火电机组和特许权风电、金太阳项目退役，另外可以与银行、保险等金融机构协商建立补贴资金池或发行ABS产品，在考虑资金成本的前提下将应收未收补贴款先行支付与可再生能源企业。