解决补贴拖欠将是一场持久战。

2021年之后，可再生能源去除中央补贴已成既定事实。但在此之前，排队等待补贴的存量项目规模依然庞大，解决补贴拖欠将是一场持久战。

根据全国人大常委发布的《可再生能源法执法报告》显示，2016年以来，国家政策承诺的补贴发放不及时，补贴缺口不断加大。截至2019年，我国可再生能源补贴缺口已达3000亿元以上。

高额补贴曾经扮演着可再生能源发展主要推动力的角色。以光伏为例，2012年-2013年间，光伏发电上网电价高达0.9元/KWh-1元/KWh，其平均度电补贴一度高达0.6元/KWh。

也是在这个时期，我国光伏产业从单靠外销走路转向启动国内市场。

目前，我国光伏装机量和风电装机量均位列世界第一。光伏产业还输出了全球70%的产能。风电产业成长起金风科技、远景能源等一批具有世界影响力的企业。

然而，补贴拖欠已经成为我国新能源产业发展的紧箍咒。

“可再生能源行业投资规模接近6000亿，就业人员接近400多万，补贴拖欠导致企业经营难以为继，逐渐失去‘供血’和‘造血’机能，这不利于‘六稳’大局。”中国（深圳）综合开发研究院银湖新能源战略研究中心专家委员会副主任殷雄对记者反映。

补贴拖欠问题的解决，事关我国新能源产业在平价时代能否健康发展。

缺口难填

去年8月到11月，全国人大常委会组织21位成员形成执法检查组，对《可再生能源法》执法情况进行了一次全面摸底，检查了包括甘肃、青海、新疆等在内的18个省区。

根据检查组的报告，2017年-2019年底，按年度计算可再生能源补贴缺口分别为1500亿元、2331亿元、3000亿元以上。

弄清楚这个巨大缺口的成因，需要算清楚三笔帐：第一笔是财政部实际征收的可再生能源电价附加费有多少；第二笔是需要补贴的可再生能源的量有多少；第三笔是国家已经补贴了多少，还有多少未补贴。

第一笔账相对容易核算，国家对于可再生能源电价附加征收有其明确的标准。根据相关标准匡算，不难得出电价附加理论征收值。

而对于实际征收数额，财政部历年都有相关数据公布。不同的是，财政部公布的数据与理论上应该征收的数据存在出入。

以2017年为例，此时电价附加征收已先后经历六轮调整，对于第二、三产业用电的电价附加征收标准已经提高到0.019元/KWh，按照当年第二三产业用电量，以及居民用电量来乘相应的征收标准，其电价附加应征收额应为989亿元左右，但由于自备电厂电价附加征收不到位等原因，当年实际可再生能源电价附加实际收入仅为706亿元，征收率为71%。

此前的年份中，征收率最低的仅有57%，征收率最高的年份也未能达到百分之百。

导致补贴缺口加大的另一原因是可再生能源的野蛮生长。据《太阳能发展“十三五”规划》，到2020年底，太阳能发电装机将达到1.1亿千瓦以上，其中，光伏发电装机达1.05亿千瓦以上。

但国家能源局发布的数据显示，到2019年底，光伏累计并网装机已达2.04亿千瓦，几乎两倍于规划容量。此外，中国风电累计并网装机2.1亿千瓦，生物质能累计装机2254万千瓦。理论上讲，这些都是补贴时代下的可再生能源项目，均在补贴范围之内。

目前，已经明确进入前七批补贴目录，拿到了补贴通行证的风电项目共计117.3GW，光伏发电项目共计47.3GW，生物质发电项目20.24GW。

相对而言，风电行业因规模化发展早，早前进入补贴目录的项目较多，目前已进入补贴目录的项目占并网总量的约56%。而光伏行业受补贴拖欠的影响面较大，截至目前，其进入补贴目录的项目规模仅占总量的约23%。

生物质发电项目总量较少，相对而言受补贴拖欠的影响面积不大。

按照彭博新能源估算，将所有目录之外的项目考虑在内，补贴缺口将在2035年左右扩大到1.4万亿元。如不采取其他措施，补贴拖欠问题将持续更久。

持久战

补贴拖欠由来已久。

电价附加征收金的管理和发放方式也产生一定影响。从2012年开始，电价附加征收金的管理权收归财政部，而不再由电网企业管理发放。如此，各省补贴资金的调配时差，以及更加繁琐的程序导致当时的能源企业拿到补贴资金，需要一年到一年半以上的时间。

而在2010年时，可再生能源电价附加已经出现入不敷出的情况，到2011年底，这一缺口已经达100亿元左右。

当时，政府给出的解决办法是提高征收标准。2011年底，财政部会同国家发改委、能源局共同制定了《可再生能源发展基金征收使用管理暂行办法》，将可再生能源的电价附加征收标准提高到0.008元/KWh。

此后又历经两轮调整，征收标准在2016年提至0.019元/KWh。此后，考虑二三产业电力用户的承受能力，这一办法未再使用。

记者根据财政部历年数据统计，截至目前，电价附加支出累计超过4474亿元。其公布的电价附加历年累计收入大约为4475元，收支基本平衡。

2020年是中国可再生能源中央补贴的最后期限。但解决补贴拖欠或许将是一场持久战。

除去2019年前的并网容量之外，还有2020年的大部分新增并网装机需要补贴。殷雄预计，到2030年左右，可再生能源的补贴缺口将达到10000亿元。

“‘十三五’期间90%以上新增可再生能源发电项目补贴资金来源尚未落实。”殷雄反映。

日前，财政部发布《关于开展可再生能源发电补贴项目清单有关工作的通知》明确，以后国家不再采用补贴目录，而是由电网企业确定并定期公布符合条件的可再生能源发电补贴项目清单。

纳入首批补贴清单的所有项目应于2006年及以后年度按规定完成核准(各案)手续。其中，风电项目于2019年12月底前全部机组完成并网。光伏发电项目需于2017年7月底前全部机组完成并网（光伏“领跑者”基地项目和2019年光伏竞价项目并网时间可延长至2019年12月底），生物质发电项目需于2018年1月底前全部机组完成并网。

根据补贴清单制的实行要求来看，风电补贴覆盖速度同样快于光伏和生物质发电。

求解补贴拖欠

补贴拖欠对光伏行业的影响，比风电和生物质能发电的影响相对较大。与风电行业以央企开发为主不同，光伏行业则是民营企业居多。

我国的另一个现状是，民营企业普遍融难，且融资成本高。在补贴款迟迟不到位的情况下，此前光伏行业疯狂扩张的隐患爆发，一大批中小企业相继倒闭，甚至全球第二大光伏电站运营商协鑫新能源亦陷入卖身国资的窘境。

然而，补贴拖欠对风电行业也并非全无影响。即便是财大气粗的央企，如龙源电力、华能新能源、大唐新能源等受困于补贴拖欠。2019年财报显示，这些企业的应收账款均超过了当期的营业收入。

长此以往，不仅不利于可再生能源行业的健康发展，企业经营困难，发展受限亦会影响到就业和社会稳定。从另一层面来讲，中国可再生能源的发展扮演着国家能源转型的主要推手，其超长的产业链条，也曾经带动了南高齿、东方电气等中国重型装备企业的转型升级和技术进步。

因而，打好补贴拖欠这场战役，对于可再生能源的未来而言十分关键。

殷雄在向记者的致信中提到，可发行专项建设债来解决补贴拖欠。并举出了2015年-2017年，中国发行专项建设债解推动了棚户区改造、重大水利工程等项目建设的实例。

“政府层面，以每年电价附加收入（800亿元左右）作为到期回购资金，并按照债券利率的50％给予贴息支持（中央和地方各负担25%）。金融机构层面，以政策性银行作为发行主体，初步预计每年发行规模800—1000亿元，连续十年发行，总规模控制在10000亿元之内，可以基本覆盖可再生能源补贴缺口。”殷雄提出。

据相关人士透露，财政部对于发债已有讨论，且认为具备可操作性。但是贴息来源、发展规模、发债主体等细化内容落实起来并不容易。