一晃十三年过去，《能源法》重回公众视线。上一次是2007年时公开征求意见，这一次也是公开征求意见。时间说明一切，《能源法》的出台不是件容易的事。

《能源法》起草工作自2006年正式启动，2007年时面向社会征求意见，负责的是当时的国家能源领导小组办公室。2008年国家发改委将《能源法（送审稿）》提请国务院审议，原国务院法制办也提出了修改意见，但此后立法工作有所停滞，能源法一直以送审稿的形式存在。到2017年，国家发改委再次向原国务院法制办提交《能源法（送审稿）》修改稿，此次国家能源局公布的《能源法（征求意见稿）》正是在修改稿的基础上再次修改完善而成。

在这期间，能源法的立法优先级也反复变化，在全国人大常委会和国务院的立法规划中，能源法有时候是“全面深化改革急需的项目”，有时候是“预备项目”，在有的年份干脆没有出现在立法计划中。

主管部门如果发布某个政策文件的征求意见稿，大概率这个政策离出台就不远了，但立法流程则要长得多。国家能源局征求意见后形成的草案，还需要经过国家发改委、国务院才能提交全国人大或全国人大常委会，正式进入立法程序，按照《立法法》规定的流程审议表决。一部法律的出台需要“过五关斩六将”。

在这漫长的立法过程中，能源行业发生了很多重大变化。也许可以说，正是因为能源行业，尤其是能源体制一直在不断变化，《能源法》的立法总是面临着不确定性。

以电力领域为例，2006年《能源法》立法工作开始时，“5号文”启动的电力体制改革已经经过了四年。电力行业实现了厂网分开，形成了“五大四小两网”的格局，主管能源领域的主要是国家发改委和原国家电监会。厂网分开完成了，但电力市场建设进展不佳，从2006年起改革停滞，专门监管电力市场的电监会地位尴尬。2008年国家能源局成立，2013年国家电监会撤销，原来的能源监管体制也被打破了。

此次《能源法》征求意见的背景则是新一轮电力体制改革和油气体制改革。2015年，新一轮电改启动，以“管住中间，放开两头”为核心思路，电力市场正在建设之中，目前正朝着建设现货市场的目标前进。油气领域则在2019年成立了国家石油天然气管网集团公司，通过剥离管道资产将管输和生产、销售分开。

一般认为，《能源法》应该是统领整个行业的基础性法律，回答整个行业基础性的重大问题，不过从过去十几年的实践中来看，这些重大问题的答案其实一直在变化，其中可能还存在巨大分歧。还有一个观点是能源法应该将国家基本能源政策制度化，把成熟的产业政策上升为法律，那么从现在的改革进程看，我们的产业政策已经成熟了吗？已经成熟到可以写进法律了吗？不同的人也会给出不同的答案。

立法活动不是孤立的，而是在一定的时代背景下进行的。中国法学会能源法研究会副会长、华东政法大学教授肖国兴曾经撰文发表观点：“能源体制革命决定着能源法律革命的进程、时间与制度演化的方向和速率，能源法律革命首先要期望能源体制革命。”如果能源行业此轮体制改革能够顺利推进，或许能够为《能源法》的出台凝聚更多共识。