揭秘能源项目路条审批之难
来源：21世纪经济报道 | 0评论 | 7909查看 | 2014-07-26 13:47:00
跑能源项目的人常常调侃称自己是“铜头、铁嘴、飞毛腿”。
漫长的审批周期、复杂的程序、焦灼的等待、绞尽脑汁的公关组成一个能源项目审批的生态图谱。
跑项目难，剥离政府审批利益更难。近两年，能源系统多位高官和企业高管落马，正是祸起于项目审批。
多位有能源审批经历的受访人士告诉21世纪经济报道记者，审批之难在于流程不公开、不透明、周期长，项目是否获批没有量化标准，企业不可控；审批过程面对多个管理部门，部门之间协调难，企业不得不反复周旋。
华能集团一位高管把项目核准比作是一场攻坚战,“但这场战争你看不见对手，层层闯关，跑断腿磨破嘴。地方和企业专门派员驻京跟进项目进展，有的项目核准需要数年。”
按照国务院简政放权要求，今年将深化投资审批制度改革，取消或简化前置性审批，充分落实企业投资自主权，推进投资创业便利化。该下放的事项要坚决下放，行政审批事项一律以清单形式向社会公开。
能源项目因投资规模大、建设周期长，最具代表性。长久以来，能源行业存在“重审批、轻监管”的问题，审批链条长、环节多、权力集中饱受诟病。跑项目、拿“路条”成为能源企业不得不掌握的本领。
6月13日，习近平主持中央财经领导小组第六次会议，提出转变政府对能源的监管方式。国家能源局宣称，加快实行阳光审批，规范和优化项目审批流程，创新审批备案机制，建立健全网上公示制度和网上审批制度，保证行政权力公开透明、规范运行。
公关“路条”
跑“路条”是地方上项目的头等大事。由于审批程序复杂和不透明，一些投资项目从开展前期准备到拿到“路条”，所需要的时间甚至达七八年。
所谓“路条”是指由国家发改委下发的同意项目开展工程前期工作的批文，是诸多前置审批最具代表的一项。项目业主只有在拿到“路条”后，环评、水土保持、矿产压覆、地质灾害、土地预审、电网接入等其他支持性文件的批复才能启动。
这也意味着，投资项目拿到“路条”是第一道门槛儿。地方政府和项目业主必须要面对多个部门审批和上百份支持性文件，跑部委、进京“公关”成为常态，每年全国“两会”更是地方大员游说项目的好时机。
但实际上，“路条”并不在国务院投资核准的审批程序之内，属于投资部门设立的行政许可。
一位接近发改委人士介绍，2004年国务院实施投资体制改革，对于企业不使用政府投资建设的项目，一律不再实行审批制，区别不同情况实行核准制和备案制。在投资制度改革后，一些地方政府和企业为规避项目风险，向投资部门咨询项目是否纳入投资计划。“本是一项对特定项目出具的咨询复函，演变成为针对所有核准项目下发‘路条’，并作为核准前置条件。”
2013年底，国务院发布新版《政府核准的投资项目目录》，取消和下放部分投资核准事项。国家发改委随后下发《关于改进规范投资项目核准行为加强协同监管的通知》，文件提出“对于国家法律、行政法规没有明确规定作为项目核准前置条件的审批手续，一律放在核准后、开工前完成。除核电、大型水利水电等特定项目外，坚决取消前期工作咨询复函等变相审批行为。”
但时至今日，跑“路条”仍是项目攻关的第一步。由于路条资源稀缺，在能源圈内流行“买卖路条”的交易，这种交易多出现在风电、光伏领域。
业内人士介绍，有的企业有政府资源优势，拿到路条后采取股权收购的方式转让，从中获利。目前光伏电站路条交易的行情是0.3元/瓦左右。
为了“抢路条”，有的地方官员甚至不惜行贿。据《财经》杂志2013年8月中旬报道，在原国家发改委副主任、国家能源局局长刘铁男贪腐案发生后，贵州的一名市长因涉嫌为跑“路条”向刘铁男输送利益而被调查。
国家能源局原局长刘铁男正是借项目审批权力牟利，并在被调查前集中审批项目，以笼络人心。
中纪委通报称，刘铁男利用职务上的便利为他人谋取利益，本人及其亲属收受巨额钱物；违规为其亲属经营活动谋取利益；收受礼金礼品；道德败坏。
在现有的审批制度下，审批链条长、审批进程不公开，审批者拥有一定的自由裁量权，使得能源项目审批成为腐败的重灾区。
今年以来，国家能源局先后有多名官员被带走调查，国家能源局在总结腐败案件时称，“项目审批权力过于集中，批项目、批资金的运行不规范和公开程度不够是主要薄弱环节”。
在这条漫长的审批链条中，发改委、能源局只是参与部门之一。从审批流程看，一个大型能源项目需要经办事科员——处长——副司长——司长——分管部委领导——部委内办公会讨论通过——下发核准文件。
在这个冗长的审批链条中，每一个环节的进度都影响项目进展。由于同类申请核准的项目繁多，上报项目在发改委待核准的目录中先后次序也大有学问。“想办法进入审批名录中是第一步，把项目排名靠前则更为重要。”前述接近发改委人士说。
“铜头、铁嘴、飞毛腿”
跑项目的人常常调侃称，自己是“铜头、铁嘴、飞毛腿”。漫长的审批周期、复杂的程序、焦灼的等待、绞尽脑汁的公关组成一个项目审批的生态图谱。
审批难之一是时间不可控。一位负责新能源项目前期推进的人士称，以往报到发改委的项目经常一两年没有正式反馈。这期间新规定出台、一些支持性文件过期，又需要重新上报。有的能源项目“路条”申请需要八九年，申请过程中地方官员都换了几届。“有时等项目跑下来了，项目开工黄金期已经过了。”
21世纪经济报道记者获悉，广东某上大压小火电项目是当地“十一五”项目，环评等文件早已得到批复，至今未获得核准；一些项目因核准进程慢，边批边建、未批先建，审计署在6月份就对大唐等中央企业违规建设进行过通报。
今年6月，修订后的《政府核准投资项目管理办法》正式实施。新办法规定核准机关应公开项目核准过程、核准结果，建立项目核准管理在线运行系统，实行限时办结。
具体而言，项目核准机关在正式受理申报材料后20个工作日内做出是否予以核准的决定，或向上级项目核准机关提出审核意见。20个工作日内不能做出决定的，经本机关负责人批准，可以延长10个工作日，并应当将延长期限的理由告知项目单位。
除审批涉及部门多、审批周期长外，部门之间不协调也让企业陷入困境。
按照发改委投资核准制度要求，企业在上报申请报告前，需完成可研报告、专题报告和诸多支持性文件。这些文件包括，城乡规划部门出具的选址意见书、国土资源部门出具的用地预审意见、环保部门出具的环境影响评价审批文件；节能审查机关出具的节能审查意见；根据规定应当提交的其他文件。
除已经明确支持文件外，“其他文件”数量庞大。21世纪经济报道记者跟踪的某项目显示，在核准前仅土地规划、生态影响、地震地质、水资源、文物、水土保持等核心组件就有30余项，外加其他大小文件上百个。
另一个问题是，一些审批文件互为前置条件，政府部门之间互相钳制，让审批变得更为复杂。一位负责煤电项目审批的人士介绍：“举例说，投资项目选址研究报告批复应该是首位的，但一些地方需要附加用地预审、水土保持、环评批复等，问题是厂址没有确定，环评位置谁来定呢？再如，一些地方林地审批要土地文件，土地审批也要林地批复文件，企业不知如何开展工作。”
国家能源局近日开展的简政放权监管中，也发现类似问题。如，江苏省发改委《关于取消和下放行政审批事项实施方案的通知》明确提出，对于实行核准制管理的企业投资项目，取消出具同意项目开展前期工作的意见，在前置审批手续齐备的前提下直接办理项目核准手续。但在一些地区，出现项目业主因无“路条”而无法办理国土、规划等手续的现象。
一个大型水电的审批历程
不同能源项目审批流程和所需要支撑性文件有所不同。以大型水电为例，其从开展前期工作到投产，多在10年上下。
国电大渡
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