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地方能监局对风电光伏罚款遭强烈质疑

来源：《中国能源报》 | 0评论 | 4162查看 | 2015-01-13 14:32:00

　　1月5日，北京中度雾霾，中国风能协会秘书长秦海岩的心情一如这天气，虽然斟酌良久的一份报告最终递送国家能源局，但结果难料，仍无法让人轻松。

　　为了这份名为“关于《华北区域风电场并网运行管理实施细则》及山东省《关于修订我省风电场并网运行管理实施细则有关条款的通知》中存在的问题”的报告，秦海岩和可再生能源行业的企业家、专家以及法学界人士进行了多次讨论和研究，最终慎重地提交。报告名字虽长，但内容却非常清晰，事情也并不复杂。

　　原华北电监局于2011年11月底印发了《华北区域风电场并网运行管理实施细则（试行）》，以规范华北地区的风电场并网运行。原国家电监会与国家能源局重组后，山东省能源监管办在《细则》基础上进行了调整，于2014年6月9日印发《关于修订我省风电场并网运行管理实施细则有关条款的通知》（以下简称《山东通知》），宣布自2014年6月1日起在山东省内执行。

　　通知一出，舆论哗然。 “《山东通知》提出了遥不可及的要求和过于严格的惩罚条款，带有严重的歧视性且有违法嫌疑，给可再生能源发展带来了不利影响和不良示范。我们通过递送这份报告表达可再生能源行业的合理合法诉求，希望能得到答复。”秦海岩对《中国能源报》记者说。

　　三点质疑

　　中国能源研究会能源经济专业委员会副主任、中国能源法研究会顾问吴钟瑚、中国人民大学法学院能源法中心主任李艳芳等受访专家对《山东通知》的合法性提出了三点质疑。

　　首先，《山东通知》涉嫌违反《可再生能源法》和《电力法》。2006年施行的《可再生能源法》明确规定，国家将可再生能源的开发利用列为能源发展的优先领域，“电网企业优先调度和全额收购可再生能源发电”。1996年4月1日起施行的《电力法》第八条明确提出，国家鼓励和支持利用可再生能源和清洁能源发电。

　　吴钟瑚认为，任何关于可再生能源发电的行政法规、部门规章均应在上述两部法律的框架下进行。“《山东通知》不仅没有体现可再生能源电力保障性收购和优先调度原则，反而通篇都是对风电发电企业的限制性规定和惩罚措施。其制定的很多条款让可再生能源企业望而却步。”吴钟瑚说，“这显然会严重影响风力发电企业的投资积极性，阻碍行业稳定发展，有违《可再生能源法》的立法精神和宗旨，也与当前国家推动能源生产和消费变革、努力建设生态文明的大方向相背离。”

　　其次，“有违《行政处罚法》”。

　　“《山东通知》和《华北细则》出台的依据应该是国家能源局此前下发的关于《风电场功率预测预报管理暂行办法》的通知。配套细则通篇读下来更像是处罚性文件。”李艳芳十分不解地表示，“国家能源局发布的通知中并未设定行政处罚原则，那么此文设定处罚的依据是什么呢？”

　　李艳芳还告诉记者，按照《行政处罚法》的规定，政府部门可以委托他人进行行政处罚，但是受委托的组织必须符合下列条件：依法成立的管理公共事务的事业组织；具有熟悉有关法律的工作人员；需要对违法行为进行继续检查或者继续鉴定的，应当有条件地组织相应的技术检查和技术鉴定。

　　“电网企业也是行政执法的相对人，文件委托电力调度企业执法罚款是严重违法行为。”她说，电网企业与发电企业都是市场里平等的法律主体，是利害关系人。监管部门委托有利害关系的一方对另一方执法，显然违背了法治精神。对此，吴钟瑚也认为，这种行为实际上是“把监管部门的权力转移到电网企业，赋予其不应该有的行政权。”

　　此外，《山东通知》标准过高，技术经济上不合理也是广受诟病的重要原因。

　　我国当前尚未建立市场化的电力市场，不少地区实行“计划内、计划外发电量平均分配指标”、“计划内外电量价格差别”等行政指令，而风力发电电量恰恰不在这些“计划电量”中。这些指令使电网企业更愿意优先收购常规电力，“国家实行可再生能源发电全额保障性收购制度”在现实中无法落实。

　　一位风电资深技术专家告诉《中国能源报》记者，在这一背景下，风电功率预测能够起的作用，仅仅是为电网调度的备用容量安排提供信息。未来，随着市场的完善，像蒙西电网那样建立区域内统一的风电预测体系才更加科学可行。

　　“有报道说在丹麦、西班牙等国，当风电功率预测不准时，风电企业将向电网企业缴纳‘罚款’，这是一种误读。”秦海岩说，风能协会调查发现，“罚款”指的是在公平的市场环境下，企业要为竞价容量和电量与交割的实际容量和电量之间的差异付出的商业成本，是企业双方在合同中所约束的经济交易行为，而不是行政性处罚。“在各国的法律条文中也没有发现对于发电预测不准而进行罚款的条款。《可再生能源法》也没有规定风电场进行风功率预测的相关义务。因此，《细则》中设立的相关罚则没有法律上的依据，也不具备技术经济上的合理性。”

　　文件有立有废，监管知错能改？

　　一波未平，一波又起。

　　日前，有可再生能源企业收到了西北能监局下发的《西北区域发电厂并网运行管理实施细则(试行)》(修订稿)和《西北区域并网发电厂辅助服务管理实施细则(试行)》(修订稿)，发现这两份文件也对风电及光伏功率预测的准确性提出了“高不可攀”的要求，与《山东通知》如出一辙。

　　据称，西北能监局规定光功率预测准确率应该在90%以上。这一标准在业内专家看来“完全脱离了实际”，“以当前的技术水平，没有一家能达到”。细则上条目清晰的高额罚款明细也引发了不小的争议。有企业计算，一个10兆瓦的光伏电站，或因预报不准每年掏出120万元左右的罚款。

　　“监管部门希望促进产业发展的初衷不应该被怀疑。”针对业界“罚款还是抢钱”的非议，有行业权威人士称，“监管部门是想做一些事，只是具体操作过程走偏了。策略和实现路径都值得商榷，也不能排除是政策制定者的能力和水平的问题。”

　　该人士表示，作为国家能源局的派出机构，地方能监局发布的文件理应在国家能源局备案。而且，按照规定，涉法文件下发前应经过上级单位法规法条部门的会签。这其中也暴露了相关人士法律观念不强的问题。

　　事已至此。李艳芳认为，原电监会和能源局已经重组近两年，内部应加强协调。既然能源局最初下发的文件是指导性的，且不包含强制性处罚条款，那么地方监管机构没有理由将其变成强制性的处罚文件，违背上级单位发文的初衷。

　　秦海岩告诉记者，其递交国家能源局的报告中也建议：尽快废止违法文件，制定并出台《可再生能源电力全额保障性收购管理办法》。

　　“奢侈”期待：电源、电网一碗水端平

　　事实上，除了文件不合法理外，让可再生能源行业颇感不满的是其背后不合理的倾向性。

　　吴钟瑚表示，《可再生能源法》除了明确规定电网公司优先调度可再生能源电力和全额收购可再生能源电力的义务外，还在第二十九条明确规定，能源监管部门的主要职责是监管电网企业全额收购可再生能源电力。而在能监部门的文件中，非但没有规定电网公司应当如何切实履行义务，反而赋予电网企业处罚风力发电企业的权力。

　　“保证电网的安全平稳运行，需要电网企业和发电企业共同努力，不是可再生能源发电企业单方面的责任。”秦海岩表示，我们希望以此为契机，建立健全《可再生能源法》的体系框架和细则，把电网企业和可再生能源企业看成平等的主体，加强对可再生能源电网接入等多方面监管。

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