电力规划工作需要革命吗？
来源：CSPPLAZA光热发电网 | 0评论 | 3782查看 | 2016-08-11 11:18:00
电力规划是指导电力工业发展的纲领性文件，电力规划工作的重要程度一直得到了政府、电力生产、运行、建设、设计、设备制造、科研等方方面面的重视。无论是计划经济时期，还是计划经济向市场经济过渡时期；无论在电力部、水电部、能源部、国家电力公司时期，还是在国家电网公司、南方电网公司时期，我国在历次电力体制改革过程中，都要求重视规划、统一规划、加强规划。这是没有争议的议题。
按照国家能源局2016年5月颁布的《电力规划管理办法》，“电力规划是指导电力工业发展的纲领性文件，是能源规划的重要组成部分，应纳入国民经济和社会发展规划。本办法所称的规划指5年期规划”，“研究和编制电力规划应展望10年至15年的电力发展趋势”。这一办法把电力规划的重点放在了5年，与1997年12月原电力工业部编制和颁发的《电力发展规划编制原则》有所不同，在《电力发展规划编制原则》中，对电力规划进行了细分，分为5年规划、中期规划（5-15年）和长期规划（时间为15年以上）。本文所称的电力规划包括了中、长期规划在内。
我国电力规划工作的现状和问题
电力规划工作应该说很好的支撑了中国电力工业的快速发展，中国电力工业所取得的巨大成就必然有电力规划工作者的巨大贡献在其中。但相对于电力规划工作的重要性，电力规划工作存在的问题还是很多的，还存在巨大的改进空间。
1、规划管理工作严重滞后。1997年12月，新中国成立40多年后，由当时的电力工业部编制和颁布了有关电力发展规划工作第一步《原则》，《电力发展规划编制原则》。这一规定颁布之后，电力工业部就撤销了。这一规定的执行情况就可想而知了。又过了近20年，2016年五月由国家能源局颁布的《电力规划管理办法》。
2、规划工作的成果发布严重滞后。计划经济时期，电力规划属于保密内容，不能发布，另当别论。近20年来，国家层面的国民经济和社会发展的“八五”、“九五”、“十五”、“十一五”、“十二五”、“十三五”计划（规划）纲要均按时发布了，而电力规划，目前查到的只有1996年电力部计划司出版的《电力工业九五计划汇编集》和2001年由国家经贸委发布的“十五”的电力规划，其他电力规划均没有查到。新的《电力规划管理办法》规定，电力规划与国民经济和社会发展规划同步，定期编制和公开发布，全国电力规划一般于5年规划第1年的5月底前由国家能源局报经国家发改委审定，由国家能源局公开发布。显然，“十三五”电力规划已经做不到了。
3、规划结果误差偏大。（详见表1和表2）1949年-2015年，我国实施了12个5年计划（规划），根据国民经济体制的发展变迁，将上述数据分为3组，可以发现在不同的历史阶段，电力规划的预测与执行偏差情况有各自的特点：
（1）从“一五”到“五五”，电力工业5年计划的预测目标和实际执行结果对比还是相当准确的，预测的年均增速都是在10%以上，最高的为23.3%，而最大的预测偏差只有4.4%，预测速度偏差19.3%。这是因为，在计划经济体制下，电力计划实质上是一种政府配置资源的手段，市场几乎不对电力发展起任何调节作用。纳入计划的电力项目由国家统一安排建设资金并控制建设进度，电力规划的执行结果，主要取决于国家计划资金的落实结果。国家宏观调控能力越强，政府的手越有力，规划执行的情况越好。
（2）从“六五”到“九五”，电力工业5年计划的预测目标从10%以上增长，调到了7%以下。而实际的执行情况是，除“九五”外，其余3个5年计划的发电量增长均高于预期。但误差还不算大。最大的“八五”，预测年均增长6.6%，实际年均增长为10.2%，预测偏差了3.6%,预测速度偏差了54.5%。
这一时期，我国的经济体制开始由计划经济向市场经济转变。电力工业管理也逐步引入了市场经济办法。国家鼓励地方、部门和企业投资建设电厂，调动社会投资办电的积极性，投资不再是电力发展的制约因素，电力工业进入了快速发展期，并且在“九五”期间结束了我国长期缺电的历史。由于出现了97年的亚洲金融危机，国内电力投资热潮受到了影响，中央政府也采取有力措施限制了电源的建设，在一定程度上掩盖了这一时期规划调节不灵，预测偏差过大的问题。
（3）进入本世纪以来，特别是2001年我国加入世贸组织以后，中国的市场化程度得到快速发展，市场在资源配置中的基础性作用不断提升。电力工业管理体制沿着市场化改革方向不断深入。“十五”和“十一五”，电力工业5年规划预测目标与实际执行情况相比严重偏低。
在“十五”期间，电力工业发展速度远远超过电力工业5年规划的预测目标，发电量的预测的年均增速为5.2%，而实际年均增速为13%，偏低7.8%，预测速度偏差150%。电力装机容量的预测的年均增速为4.1%，实际增速为10.1%，偏低6%，预测速度偏差146%。到2005年，全国发电量达到25003亿千瓦时，电力装机容量达51718万千瓦；而电力工业“十五”规划中，上述指标仅为17500亿千瓦时和39000万千瓦，装机总量差了1.27亿千瓦。
由于未见正式发布的电力工业“十一五”和“十二五”规划。根据有关部门所做的研究成果，预测“十五”发电量年均增长速度为6.3%，而实际增长速度为11%，增长速度偏低了4.6%,预测速度偏差74%，装机预测的增长速度是7.8%，而实际增长速度是13.3%,偏低5.5%，预测速度偏差70%。预测2010年全国发电量将达34000亿千瓦时，电力装机容量达到7.54亿千瓦。实际的执行结果是2010年，全国发电量42072亿千瓦时，电力装机容量9.66亿千瓦。装机总量高出了2.1亿千瓦，相当于1995年全国装机的总和。
“十二五”期间，由于受到2008年全球金融危机的影响，其次是我国经济发展逐步进入“新常态”，国家大力推进“能源革命”和“节能优先”发展战略，电力需求增速明显趋缓。电力装机容量则在发展惯性等因素的影响下，完成了14.9亿千瓦的规划目标。“十二五”期间的电力发展情况与“九五”的情况类似，基本上是一种紧急刹车后的惯性结果，如果没有这个急刹车，预测的误差将会更大，目前全国的装机富裕情况将更加严重。
为什么电力规划这样一个具有广泛共识的重要工作，长期以来规划的预测与执行会产生如此大的偏差，规划的成果编制完成却总不能及时发布，电力规划工作的管理办法长期滞后于规划工作的现实需要，不能起到规范和管理电力规划工作的作用。其原因可能是多方面的，但究其深层次的原因，是电力工业的改革和发展没有跟上我国经济和社会发展的步伐，没有跟上市场经济发展的步伐。在市场已经在资源配置中起基础性、决定性，总之越来越重要的作用时，电力规划工作的观念、思路、管理体制、规划工作的内容、方法没有及时加以改变和调整。
中国是世界上最大的发展中国家，中国的电力工业在总量上已经超过美国成为了世界第一，中国的电力规划工作如何改变以适应未来的能源革命显然不可能有现成的经验可以照搬。但我们知道，美国是世界上最大的发达国家，美国的电力刚刚被我们超过，但总量上是仍最为接近。更为重要的是美国的市场经济是相对比较完善的，美国的电力市场体制也已经建立了20多年，美国的能源转型是我们努力的方向。美国在电力规划工作中的做法不能完全照办，但完全可以学习、参考和借鉴。
美国电力市场与电力规划特点
由于电力工业的特殊性，80年代以前，世界上绝大多数国家，包括市场经济国家的美国，对电力工业都是实行垂直垄断管理。80年代末期，首先是在英国开启了以打破垄断、厂网分开、放松管制、竞价上网、建立电力市场为主要特征的电力体制改革。
1992年之前，美国电力工业由200多个私营电力公司和约3000个公共电力实体（联邦、州政府、市政当局所有的电力公司和电力合作社）组成。私营电力公司拥有特定区域内的垄断经营权，为占全国负荷75%的电力用户提供发输配售一体化服务。根据1935年颁布的《公共事业控股公司法》，各州公共事业委员会（PUC）管制为本州电力用户提供服务的私营电力公司，并制定“公正、合理的电价”。联邦能源监管委员会（FERC）管制电力批发（“为转售而
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