十年来，中国可再生能源发展速度位列全球第一，发展成就有目共睹。

然而受系统调峰能力不足、市场机制不健全等因素影响，我国可再生能源一直存在比较突出的限电、弃电问题，严重制约可再生能源的持续健康发展。多年来，国家也一直在推动可再生能源配额制来解决消纳问题。

靴子终于落地，5月15日，国家发改委、国家能源局联合印发《关于建立健全可再生能源电力消纳保障机制的通知》（以下简称《消纳保障机制》）。这意味着，酝酿近十年的配额制终于落地了，尽管不是以“配额制”的名头。

那么，如何看待《消纳保障机制》的出台，能从根本上解决可再生能源发展问题吗？

配额制VS消纳保障机制

配额制最早可追溯到2007年，当年出台的《可再生能源中长期规划》要求，“到2010年和2020年，大电网覆盖地区非水电可再生能源发电在电网总发电量中的比例分别达到1%和3%以上；权益发电装机总容量超过500万千瓦的投资者，所拥有的非水电可再生能源发电权益装机总容量应分别达到其权益发电装机总容量的3%和8%以上。”然而，此中长期规划中的部分要求并未出台强有力的管理办法，“配额制”的说法尚未形成。

2009年以来，我国风电、光伏发电快速发展，水电保持平稳较快发展。但在加快可再生能源开发利用的同时，水电、风电、光伏发电的送出和消纳问题开始显现。2009年12月，《可再生能源法》进行了修订，修订的重点就是明确了“全额保障性收购”，推行强制“上网”。

2012年2月，国家能源局出台《可再生能源电力配额管理办法(讨论稿)》，明确发电企业承担发展可再生能源义务，电网企业是保障性收购配额的义务主体，地方政府则承担消纳配额的义务。

2014年8月，时任国家能源局局长吴新雄在嘉兴分布式光伏发电现场交流会上表示，能源局将研究出台各省用电清洁能源配额政策，将各省非化石能源生产消费量作为碳排放、控制能源消费总量考核的依据。

但是，由于牵扯电网企业的利益、可再生能源资源分布不平衡、技术以及配额的确定和分配等问题，可再生能源配额制迟迟没能进入实施阶段。

多年来，数易其稿，多次征求意见，被媒体戏称为“最难产的”配额制。仅2018年，国家发改委就发布了三次配额制的征求意见。此次，《消纳保障机制》又采用“可再生能源消纳责任权重”替代了在2018年三次征求意见稿以及原有国务院、国家发展改革委、国家能源局发布的相关文件中使用的“配额”名称。

国家发展改革委能源研究所可再生能源发展中心副主任陶冶表示：“《消纳保障机制》相对于2018年11月的配额制征求意见稿内容变动不大，这次用‘可再生能源消纳责任权重’替代‘配额’，充分体现各类承担消纳责任的市场主体及所有电力消费者共同履行可再生能源电力消纳责任的政策初衷。”

在总体目标和市场化思路方面，消纳保障机制与当前的电力体制改革、电力市场建设是一致的，通过建立有足够保障力和可操作性的具体措施，打通管理、机制和电力输送物理通道。陶冶说：“配额制叫了那么多年，一开始没有电力市场建设时叫配额制没有问题，现在电力市场逐步发展，叫配额制会感觉像是个行政手段。”

大唐集团李海涛长期从事可再生能源研究，他对记者表示：“无论从名头还是内容来看，《消纳保障机制》对可再生能源电力消纳的保障作用毋庸置疑，由‘配额制’改为‘消纳保障机制’，由考核供给侧改为考核消费侧，由‘国务院发文’改为‘部委发文’，既是顺应行业形势变化，也是各方利益平衡的结果。”

政策更多是建立长效机制，不只为消纳

在配额制多年的孕育过程中，弃水、弃风、弃光问题已经开始变得愈发严重。以风电为例，2011年和2012年弃风率分别达到16.23%和17.12%。

在配额制迟迟无法明确的情况下，针对“三弃”问题，国家能源主管部门曾下发多份纲领性文件在政策上进行推动。

最近下发的是2018年底的《清洁能源消纳行动计划（2018-2020年）》，文件要求到2020年基本解决清洁能源消纳问题：2020年，风电利用率达到国际先进水平（力争达到95%左右），弃光率低于5%，全国水能利用率95%以上，核电实现安全保障性消纳。

上述目标并不高，与2018年实际情况已经非常接近。2018年全年弃水电量约691亿千瓦时，在来水好于2017年的情况下，全国平均水能利用率达到95%左右；弃风电量277亿千瓦时，全国平均弃风率7%，同比下降5个百分点；弃光电量54.9亿千瓦时，全国平均弃光率3%，同比下降2.8个百分点。

而到了2019年第一季度，《清洁能源消纳行动计划》目前已经提前完成。根据国家能源局数据，今年一季度，全国平均弃风率4%，同比下降4.5个百分点；全国弃光率2.7%，同比下降1.7个百分点；全国基本无弃水。

那么，在水、风、光都已经达到消纳预期的现在，是否还有必要出台《消纳保障机制》呢？李海涛表示，对于一项十年磨一剑、艰辛出台的政策，其着眼点一定不会是解决某个具体问题，如果认为保障机制仅仅是为了解决消纳，显然低估了其支持新能源行业发展乃至能源转型的重大意义。

中国工程院院士、原副院长杜祥琬对记者表示，尽管目前水、风、光的弃电率已经接近或达到相关目标要求，但是必须要出台《消纳保障机制》这样的政策，建立可再生能源发展的长效机制，防止弃水率、弃风率、弃光率再次回升。

从目前来看，要达成2030年20%的非化石能源比重目标并不容易，特别是随着能源消费总量越来越大，非化石能源占比指标的提升越来越难，必须要有分解落实责任的机制和手段。

李海涛认为：“保障机制的实施，将可再生能源发展责任以电力消纳权重的形式分解到省级政府，通过逐年提高权重指标，以及未来可能制定的考核机制，对地方政府形成责任约束，推动能源转型不断深入，形成能源低碳发展的长效机制。”

重在落实

《消纳保障机制》一出，是否就意味着阻碍可再生能源发展的所有因素都会退避三舍、烟消云散呢？

当然不会如此简单。能源基金会清洁电力项目主任陆一川对记者表示，《消纳保障机制》的出台仅仅是一个开端，随后各省级能源主管部门会牵头制定本省的消纳实施方案，落实消纳责任权重，这才是最重要的，因为各省具体的实施方案与各个市场主体最有切身利益，是《消纳保障机制》能否落实的关键。

此前地方政府曾出台过与《可再生能源法》相违背的政策文件，包括全电量交易等，甚至借“电力体制改革”的名义违反《可再生能源法》，而这些现象都不应当持续存在。

这次《消纳保障机制》明确，国务院能源主管部门对各省级行政区域消纳责任权重完成情况进行监测评价，对超额完成消纳责任权重（超过激励性消纳责任权重）的省级行政区域予以鼓励，对未完成消纳责任权重的市场主体要求限期整改，将可再生能源消费量与能耗“双控”考核挂钩。

而省级能源主管部门负责对承担消纳责任的市场主体进行考核，负责督促未履行消纳责任的电力市场主体限期整改，对未按期完成整改的市场主体依法依规予以处理，将其列入电力市场主体不良信用记录，予以联合惩戒。

尽管惩罚和奖励都不是很大，也没有罚款，但陶冶对于《消纳保障机制》的实施还是很有信心的，他表示，“把国家非化石能源目标转移到地方去，这个最低责任指标就是消纳指标，激励性指标的目的是希望各个地方能把可再生能源消纳提到一个相对高的水平。激励性指标更多的是挂钩对能耗总量和强度的‘双控’，而地方和企业所使用的可再生能源，是不计入自身的能源消费量的，那这部分能源就可以用来抵消超额部分，地方是有动力去实施的。另外随着政策不断完善，我对此还是很有信心的。”