再谈《电力体制改革方案》5号文件
来源：中国能源报 | 0评论 | 8497查看 | 2014-01-08 11:33:00
“电改顶层设计不够‘顶’，电改不是单纯的电力行业改革，应该和政府机构改革、政府职能转变同时进行。”
2002年，国务院以“国发[2002]5号文件”下发《电力体制改革方案》，提出政企分开、厂网分开、主辅分离、输配分开、竞价上网的电力工业改革方向，要求打破垄断，引入竞争，建立社会主义电力市场经济体制。
2007年，国务院又颁布19号文，强调电改需根据5号文精神，责令各部委着力推进。改革逻辑已非常清晰，进程却依旧缓慢。随着电改时局演变，2011年，四家辅业公司组成两家建设集团，2013年又经历了国家能源局和电监会重组，电改的顶层设计依旧未能实现，输配环节和销售侧垄断力量却更加坚固。与此同时，关于5号文的探讨从未停息，进一步推进电改的艰难在于改革路线不完美，还是贯彻5号文的决心不够？
开放用户应先于竞价上网
5号文提出，要建立电力调度交易中心，实行发电竞价上网。同时建立合理的电价形成机制。将电价划分为上网电价、输电电价、配电电价和终端销售电价。上网电价由国家制定的容量电价和市场竞价产生的电量电价组成；输、配电价由政府确定定价原则；销售电价以上述电价为基础形成，建立与上网电价联动的机制。
“贯彻5号文必须进一步完善对市场的认识。其提出的‘竞价上网’是电力市场发育的最后阶段和最高形式，比较复杂，涉及到辅助服务、期货交易、长期合同等问题。对我国而言，最为重要的是应该先开放用户。”一位不愿透露姓名的业内权威人士对本报记者说，“全世界的电改都是从竞价上网开始的，竞价上网需要基本平衡的电力供需环境，英国当时的电改背景就是电力供需实现基本平衡。我国的电力供需经常‘大逆转’，目前一步到位实现竞价上网尚不现实。”
5号文在竞价上网的章节中还提出，在具备条件的地区，开展发电企业向较高电压等级或较大用电量的用户和配电网直接供电的试点工作。直供电量的价格由发电企业与用户协商确定，并执行国家规定的输配电价。
通过大用户直接交易推进竞价上网，实行电价新机制是5号文的愿望之一，近年来国务院对推进大用户直接交易先后下发了十几个文件，今年相关政策也密集出台，但推行依旧困难重重。
“没有体制根本变革，大用户直接交易只能是‘看起来很美’。首先是电价机制需要变革，这不光涉及到直供电价格需要执行输配电价，更在于我国对电价的控制和政府干预市场的现状。目前对大用户直接交易设置了节能减排、战略性新兴产业等产业政策门槛，这些都是不尊重市场主体的表现。”上述业内人士对本报记者说，“我认为电力体制改革要和治理能耗污染分开。如果节能减排压力大，可以在大用户直接交易准入门槛中设立行业水平平均值，以此为准筛选参与交易的用户。”
上述业内人士进一步说，计划发电量和电网垄断力量也是大用户直接交易一大障碍，且目前的发电量调度有越来越细化、行政化的趋向。
电网体制需进一步改革
这位业内人士认为，5号文没有对电网体制进一步改革的时间点作出明确的说明。
5号文提出重组电网资产，组建国家电网公司并下设五大区域电网公司。其中区域电网公司的主要职责是经营管理电网，保证供电安全，规划区域电网发展，培育区域电力市场，管理电力调度交易中心，按市场规则进行电力调度；国家电网的主要职责是负责各区域电网之间的电力交易和调度，处理区域电网公司日常生产中需网间协调的问题，参与投资、建设和经营相关的跨区域输变电和联网工程等。
很显然，区域电网用于培育市场的目的没有达到，其经营管理职能反而被削弱。
“全世界都不敢一张网，电网太大对安全运行和运营效率都有影响。就拿目前世界上最大的跨国同步互联电网——欧洲大陆电网来说，也是分区运行，并由欧洲输电联盟制定一系列技术规范和运行规程协调规划和运行，确保欧洲大陆电网和电力市场的安全可靠运营。欧洲的新能源发展很快，风光需要在更大范围内平衡消纳，且欧洲的电力行业经过市场化改革后，电力已经不是特殊商品，而是可以自由交易买卖的普通商品。”上述业内人士进一步说，“电网太大也屏蔽了价格信号，电网要实现要管理上的分开和市场上的统一。在第三次工业革命的浪潮下，电网更需要自由开放的市场机制，交互、灵活、分散的是智能电网的精髓。”
5号文提出，“十五”期间，电网企业可暂不进行输配分开的重组，但要逐步对配电业务实行内部财务独立核算。这一未明确改革时间表的输配环节改革至今未有动静，即使是输配业务财务独立核算的推进也是极度艰难。
“输配电价其实很好核算。重组电网资产时，电网公司的资产都是国有的，只需给电网公司成本加合理利润的可持续模式即可。”上述业内人士对本报记者说，“输配电价财务独立从技术上来说，没有任何问题，即便涉及到利益的重新分配，这不过是一个决策问题。我认为价格主管部门反对作为是矛盾的主要方面，目前的局面是‘企业代政府受过’。”
“对于是否应该维持目前电网输配售一体的垄断地位，很多人拿美国加州电荒和印度大停电说事。加州电荒的原因恰恰是没有将市场化原则贯彻到底——放开了上网电价的竞争却未放开销售电价的竞争，致使价格信号无法传导。加州电荒可以说是世界电改的分水岭，澳大利亚等国家此后都将销售侧纳入了弹性范围，世界电力市场变得更加平稳。”上述业内人士进一步对本报记者说。
5号文遗憾在或不够“顶”
2002年，国际电力监管委员会成立。作为正部级国务院直属事业单位，5号文提出电监会按垂直管理体系设置，向区域电网公司电力调度交易中心派驻代表机构，主要职责是制定电力市场运行规则，监管市场运行，维护公平竞争，向政府价格主管部门提出调整电价建议等。
5号文同时提出，要在在国务院领导下成立由国家计委牵头，国家经贸委、国家电力公司、中组部、中央企业工委、中编办、财政部、法制办、体改办，以及广东省和拟成立的国家电力监管委员会等相关部门和单位组成的电力体制改革工作小组，具体负责电力体制改革实施工作。适时制定和修改有关电力和电价方面的法律、法规和其他相关的行政法规。
“世界各国的电改都是顶层设计，我国的电改设计不够‘最顶’。电改不是单纯的电力行业改革，应该和政府机构改革，政府职能转变同时进行。厂网分开之后，我国电力有了很快发展。5号文的贯彻需要强有力的监管。有一些国家把电改交给专门机构去策划推进，政府只提出改革的要求，因为决策是一件‘很痛苦’的事情——政治家不是专业人士，但却坐在决策者的位子上。”上述业内人士表示。
被赋予推进电力市场运行的电监会在“尴尬身份”中运转11年后，于今年和国家发改委下的国家能源局重组。有观点认为，电监会作为电力监管机构和国家能源局重组，或失去独立性，使其效率降低。
“以美国为例，其能源部专管规划的，能源监管委员会中一半为电力监管；从中央和地方来看，美国国家层面的监管机构是定大的方向和标准，州立能源监管机构管理具体事务比较多，包括能源监管和公共事务监管。监管机构应该向市场负责，而不是政府，因此许多国家市场监管机构人员认命和政府机构人员认命时间是错开的，这样可以避免政府的执政意愿过分干预市场。”
“合理的顶层设计才能破除电力行业内部对电力体制改革思想的阻力，理顺机制。决策者不能人云亦云，需要决心和魄力推进改革，需要有一个类似办事机构的改革小组来推进这些工作。”另一位业内权威人士对本报记者说。
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