能源局规划司司长俞燕山谈“十三五”能源规划
发布者：俞燕山 | 来源：国家能源局 | 0评论 | 5149查看 | 2014-05-30 08:44:00
4月18日，国务院总理李克强主持召开了新一届国家能源委员会首次会议，研究讨论了我国能源发展中的相关战略和重大项目。会议提出了“节约、清洁、安全”的能源发展战略方针，以及“节约优先、绿色低碳、立足国内、创新驱动”四大战略，还提出了建设“安全、清洁、高效、可持续”的现代能源体系。接下来，我们需要通过科学制订“十三五”能源规划，具体落实已经确定的能源发展战略。
“十三五”能源规划将进行滚动修编
首先，要树立这样一个观念：实践是第一性的，规划是第二性的。规划与实践的关系一定要摆正，是一种互动的关系。不能对规划抱有过高的期望，规划要解决问题，但不能包治百病。
规划是为了指导实践更好地发展，而不是限制实践和生产力的发展。比如说规划增长为7%，如果增长了8%也没有什么关系，经济增长达到10%也许更好。电力规划目标为2020年总装机20亿千瓦，如果突破了20亿千瓦就不对，不能这么说。
另外，规划要为实践创造更好的条件和环境，要为生产力的发展创造更好的条件，需要根据实践的发展来不断滚动调整规划。除了五年规划以外，将来每年都要对规划进行滚动修编，“十三五”规划就准备这么做。为了更好地适应实践的发展，在整个规划编制完成以后，“十三五”期间每年还要对规划进行滚动修编，对规划进行评估。目前，国家能源局已经建了规划管理系统和规划信息系统，“十三五”规划完全可以做到每年滚动修编。
“十三五”能源规划主要解决三大问题
能源规划到底要解决什么问题？很多人认为规划是为了审批项目，项目审批必须依据规划，但是反过来讲不成立，规划不仅仅是为了项目审批。我认为，“十三五”能源规划主要解决三大问题。
“十三五”能源规划要解决的第一大问题是落实国家能源战略，也包括国家的其他发展战略。落实国家能源战略，也就是说由国家能源委员会通过的国家能源战略框架需要通过“十三五”能源规划来落实。怎么节约，怎么清洁，怎么更安全，这是“十三五”能源规划要解决的首要问题。
“十三五”能源规划要解决的第二大问题是实现稀缺资源的优化配置，即能源资源的优化配置。能源资源是一种稀缺资源，怎么来优化配置，这个也需要通过“十三五”规划来解决。能源的优化配置具体怎么落地，也就是怎样才能够实现优化配置，即把能源应用到边际效益最好的地方，让其真正发挥作用，需要从消费侧和供应侧来优化配置能源资源。
例如从消费侧看，一度电是用于高耗能产业，还是用于其他产业，这就有个选择的问题。现在高耗能产业总体上大都是相对过剩的，属于限制发展型产业，我们不能把能源配置到这些产业。因为我国是能源资源短缺的国家，能源资源应配置到能够发挥其更大效益的地方去，配置到能够发挥它更多的附加值的地方，配置到鼓励发展的那些方向上去。例如，配置到第三产业、战略型新兴产业，配置到促进满足人民群众的生活生产需求上去。这就需要通过规划来实现，具体讲就是主要通过规划中的价格、财税等政策来调控实现。
在供应侧实现能源资源的优化配置，其中还有产业的优化配置问题和区域的优化配置问题，就是怎样发挥其最大效益。例如区域配置方面，西部地区怎样发挥其能源优势，把能源优势转变成产业优势，进而转变成经济优势，从而带动西部大开发，这也是一个需要优化配置的问题。
另一个就是东部地区的能源资源怎样来配置。我们提出要通过两种资源、两个市场，那么到底是依靠国外进口来满足东部地区的需求，还是把西部地区资源通过西电东送、北煤南运来满足东部地区的需求？哪种经济效益更好，哪种更有利于国家长远发展战略目标的实现，这也是需要通过规划来实现的。比如说进口煤，说我们不进口了，那倒未必。
因此，资源的优化配置是“十三五”规划需要重点考虑的第二个问题。当然，实现资源的优化配置，前提是发挥市场配置资源的决定性作用。
“十三五”能源规划要解决的第三大问题是实现“九个统筹”，即“供应和需求、国内与国际、空间布局、时间、能源品种之间、生产环节或生产链、开发时序、能源与经济环境、中央和地方的统筹”。过去的能源规划在统筹方面是不够的，这是“十三五”能源规划着力要解决的一个问题。为了加强能源规划工作，国家能源局首先加强了对规划工作的组织领导。国家能源局正式成立了能源规划领导小组，吴新雄局长任组长，刘琦副局长任常务副组长，能源局其他党组成员任副组长，各司司长为规划领导小组成员，这从组织体制上加强了对能源规划的统一领导，也是为了统筹。
“十三五”能源规划要实现九个统筹
国家能源规划是综合统筹的规划，包含能源领域所有方面，在此基础上再出台几个专项规划，国家能源局的局长办公会已经审议通过，最终报国家发改委来审定。“十三五”能源规划的基本思路是煤炭、电力、石油、天然气和新能源这五个规划都是要统筹的，特别是电力规划。电力规划不能再像以往一样，分别制订出核电规划、水电规划、风电规划、太阳能规划、生物质能规划、火电规划以及电网规划，电网规划还分成南网和北网。
“十三五”就一个电力规划，要真正解决规划割裂和支离破碎的问题，电源和电网，国家电网、南网和内蒙古电网，各种电源之间，就是一个统一的规划，再不会按照行政关系和不同企业来把规划割裂。
具体讲，“十三五”能源规划要实现九个统筹：
第一个统筹是供应和需求的统筹。供应是为了满足需求，在市场经济条件下，应该是需求引导供应，而不是供应决定需求。以前我国是一个资源短缺型的国家，能源资源是短缺的，不用考虑需求，因为市场需求无限大。现在情况不一样了，能源供需基本平衡，需求的作用就凸显了。以前开煤矿、建电厂，跑项目就够了，建成后就有人要；现在不一样，开了煤矿，煤卖给谁？产能过剩。电也是一样，发电利用小时数在不断下降，新建一个电厂，电能不能卖出去？如果还是靠原来平均分配的办法，那就降低了整个能源系统的利用效率。所以，应该树立“需求引导供应”的观念。
供应和需求如何统筹？有一句话叫“电力先行”，能源也存在一个适度先行的问题，因为它是基础设施。但是先行的度怎么把握？如果建得太多，就降低了效率，导致大量的富余。整个发电利用小时数降下来了，生产能力得不到充分发挥，这对资源也是一种浪费，所以供应和需求要匹配，供应适度超前，但是不能超前太多。
比如，现在煤炭的生产能力显然是大于实际的需求量。煤炭产业肯定存在产能过剩的问题，但现在还在不断建新的煤矿，2013年煤炭产业基本建设投资仍高达5400多亿元。电力也是一样，发电利用小时数是下降的，当然这种下降有合理的成分，因为第三产业以及居民用电的比重在提高，另外风电、光伏等新能源大量发展，调峰调频的任务也重了，电力峰谷差在扩大，这是利用小时数下降的又一个因素。
美国的火电机组，其中有大量的燃气机组是用于调峰的，发电小时数偏低；但其所有的煤电机组，都超过6000小时。而我们的煤电机组有些低于5000小时，这表明效率是不高的。用超超临界100万千瓦的机组来调峰，大大降低了效率，这是不正常的。因此，供应和需求要匹配。
第二个统筹是国内与国际的统筹。我国近60%的油和30%的天然气需要通过国际市场来供应。煤炭是一个例外，尽管2013年煤炭进口了3亿多吨，这是因为经济因素在驱动，不是因为缺煤，跟油气不一样，煤炭不存在对外依存的问题，煤炭有足够的自主供应能力。但是油气存在对外依存度不断增加的问题，需要将国内和国际市场统筹起来考虑。国内开发多少？国际进口多少？要充分发挥两种资源、两个市场的作用。现阶段大量利用国外的能源资源，我认为是一件好事，可以把我们的资源留下来，用于可持续发展。因为能源的发展不能快流，不能敞开口子供应，必须要有一个长远的考虑。
第三个统筹是空间布局的统筹。我国的能源资源和消费呈逆向分布，资源主要分布在北部、西部，消费主要集中分布在中、东部沿海地区。有的省有资源，需要向外输出；有的省有市场需求，但是没有资源，这就必须做到全国一盘棋
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