中国电力领域改革近40年 大型电力企业何去何从？
来源：光伏头条 | 0评论 | 4468查看 | 2017-05-25 14:02:00
从今年两会至今，五大发电集团重组合并的消息就一直不绝于耳，电力企业重组的排列方式为各媒体所乐道，加上国家层面的各种表态与的人事调整等因素，股市上已是翘首以待。
1978年至今的近40年时间里，中国的电力领域改革经历了多轮改革，所取得的成果也是有目共睹。为了进行资源的高效配置，实现效益最大化，避免不必要的资源浪费，在近40年的时间里，国家一直对企业的合并重组进行试探与摸索。
过去的一年里，被合并重组绯闻淹没的八家电力公司资产总额达到了5.9万亿元之巨，加上牵涉其中的煤炭企业和核电企业，电力企业的重组问题波及范围之大、任务之艰巨、影响力之深远，都可以说是前无古人。
下面，记者梳理了中国电力企业改革的整体脉络，并从不同角度对合并重组做出预测，欢迎业内人士一起探讨指正。
一、从“集资办电”到国家电力公司
从1970年到1987年，中国连续18年缺电，此时，国务院已经意识到“一家办电，大家用电”的模式不可继续。因此在1985年5月，国务院便颁布了《关于鼓励集资办电和实行多种电价的暂行规定》(下称《集资办电规定》)，标志着电力改革已经拉开帷幕。彼时，集资办电有两种主要方式，一是集资扩建、新建电厂;二是卖用电权，将这部分资金作为电力建设资金。1985年，集资办电首先从华东地区开始，到1988年1月1日，集资办电模式向全国推开，当时的三峡、二滩水电站建设都利用了这笔资金。
与此同时，1985到1988年间，中国相继成立了华能国际电力开发公司和国家能源投资公司。全国各省、自治区、直辖市也纷纷成立能源、电力、能交、信托等投资公司，如辽宁能源投资总公司、皖能投资公司、申能电力投资公司(申能集团公司)等。
1988年，水电部被撤销，成立了能源部，并建立中国电力企业联合会。1993年1月，经国务院同意，能源部将电力联合公司改组为电力集团公司，组建了华北、东北、华东、华中、西北五大电力集团。同一时期，高耗能的化工厂、有色冶炼企业也发展起来，针对供电不足的状况，中央决定允许让高耗能企业建自备电厂，自发自用。
大量的投资涌入电力领域，包括地方政府、民资、外资等，电源建设发展一日千里。但到了90年代后期，电力开始供过于求。实际上，到2002年厂网分开时，地方所有的发电容量已占据全国发电装机总容量的50%以上。
为了进一步推动电力企业建立现代企业制度，建立新的企业机制，充分调动各方面办电的积极性，更好地执行多家办电、多渠道筹资办电的方针，加快电力工业的发展，更好地发挥电力工业在国民经济中的先行作用。在1996年底，国务院决定撤销电力部，组建国家电力公司。
彼时有分析认为，国家电力公司的组建，将更充分地利用能源资源，满足国民经济与社会发展对电力的需求。一直到厂网分开之前，国家电力公司都作为国家授权的投资主体及资产经营主体，经营跨区送电和国家电网的统一管理。
但很快，新的矛盾又出现了。
到1998年7月，二滩水电站一期建设完工，第一台机组开始发电。1998年8月，在国家电力公司的主持协调下，二滩公司与四川省电力公司、重庆市电力公司重新签订了《电力电量购销合同》。
根据该合同，二滩电站在1998-2000年间的合同上网电量分别为9.8亿、66.3亿、93.1亿千瓦时。但其后，二滩在1998年和1999年二滩的实际上网电量仅为7.5亿千瓦时和49.84千瓦时，弃水电量分别达15.6亿千瓦时和81.16亿千瓦时。投产两年，二滩累计亏损已达12.5亿元。
时任国家领导人表示：“现在一边用煤发电，一边却建好了水电站把水白白放掉，这种做法不可理解，世界上有哪个国家会这样做?”时任国家计委主任解释，二滩水电站的电送不出去，既有电网瓶颈的问题，也有电力体制上的原因。当时，西部地区电力负荷低，大型电站电力地方难以消纳，而各省电网互为独立，都愿意先用本省的电。
以此为导火索，2000年，中央开会讨论“十五”计划后，在“二滩水电站有关情况”上有了这样的批示：“造成如此大的浪费，主要是电力体制改革之后，必须改变省为实体的现状，实行跨区域设公司，厂网分开，竞价上网，多发水电，限制火电，关停小电厂，这样每年可能节约发电成本以百亿元计。”
由此，针对国家电力公司的电力体制改革缓缓拉开了序幕。
二、拆分国家电力公司
实际上，从1997年1月开始，到2002年2月，在其存在的5年时间里，国家电力公司成为了电力改革领域的主角，在这一时期，电力改革主要分为三个阶段。
第一阶段是国电公司与电力部双轨运行时期。1996年12月，国务院《关于组建国电公司的通知》(48号文)发布，决定组建国电公司。该通知规定：国电公司由国务院出资设立，采取国有独资的形式，是国务院界定的国有资产出资者和国务院授权的投资主体及资产经营主体，是经营跨区送电的经济实体和统一管理国网的企业法人，按企业集团模式经营管理。
1997年1月国电公司正式成立，实行与电力部双轨运行的制度。与其他部委的改革不同，由于电力部掌握着下面电力集团的产权，因而就能够顺理成章地过渡到电力公司。当时除了五大电力集团外，还有一些独立的省公司，与电力部有产权关系的是福建、云南、贵州、广西、四川等五省区;与之没有产权关系的有四家，包括广东、海南、西藏和内蒙古中西部。在最后的国电公司重组厂网分开时，广东、海南划归南方电网，西藏由国网代管，内蒙古中西部仍然独立。
第二阶段，撤销电力部，国电公司单轨运行。在1998年新一届政府成立后进行的机构改革过程中，电力部被撤销。国电公司在国家经贸委的领导下，开始了新一轮的公司化改制和电力工业市场化改革。
1998年10月，国电公司颁布《国电公司系统公司制改组实施方案》，确定了“政企分开、省为实体”和“厂网分开”的主要改革思路，并确定了实施的四个具体步骤。第一步，1997—1998年，成立国电公司，撤销电力部，政企分开;第二步，1998—2000年，国电公司制改组，实体化，“厂网分开”，进行竞价上网试点;第三步，2001-2010年，全国联网并全面推开，“厂网分开、竞价上网”，形成电力市场;第四步，2010年后，配电和售电放开，最终形成国家输电网公司。
1998年12月，国务院办公厅转发《关于深化电力工业体制改革有关问题的意见》(146号文)，“厂网分开、竞价上网”开始在上海、浙江、山东、辽宁、吉林和黑龙江省推行;同时，建立省级电力公司的工作全面铺开，东北三省率先成立省级公司。
第三阶段，国电公司被取消式拆分阶段。2000年10月17日，国务院办公厅印发《关于电力工业体制改革有关问题的通知》(69号文)，对1998年12月国家经贸委《关于深化电力工业体制改革有关问题的意见》(146号文)进行了一定调整，明确提出电力体制改革工作“由国家计委牵头，会同国家经贸委等有关部门和单位，组成电力体制改革协调领导小组负责”。原本由国电公司提出的“厂网分开、竞价上网”试点工作不再扩大范围，除原有的企业公司化改制以外，国电公司省市一级的体制改革工作都宣告暂停。
2002年2月10日，国务院颁布了《电力体制改革方案》(5号文)，国电公司被重组为一个国网公司和华北、东北、西北、华东、华中五个具有独立法人地位的大区电网子公司，五大区网公司不再在国家计划单列。同时，国网公司用云、贵、桂三省电网资产参股以广东电力公司为主的南方电网公司，由此形成了“2+5”模式下的中国电网格局。
与此同时，国电公司还拆分出5家发电集团和4家辅业集团，至此，5号文背景下的中国电力体制改革方案最终确定。按照国务院统一部署，国网公司、南方电网公司和各发电集团公司于2002年12月挂牌并正式运转。
1997年成立的国电公司在经历五年运转之后，最终退出了历史舞台。
这轮改革实际上是将发电侧和设计施工企业推向了市场，引入了竞争机制，这在电力短缺的年代，不仅必要，而且效果异常显著——在过去14年多的时间内，中国从电力严重短缺，一跃成为世界第一发电装机大国。
2002年厂
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