记者：对于《电力法》的修订，是继续“摸着石头过河”还是立法先行？ 

　　吴钟瑚：国外有立法先行，机构随之设立并施政的做法；但是我国是先定机构而后立法。政府机构的一项职能，是根据分工的主管领域，被授权起草相应的法律法规。然后依据立法程序向全国人大提出法律案，这样就无法做到立法先行。首先要明确谁来立法、谁来执法、谁是法律实施主体，然后再规范法律关系，执法部门才能依法行政，这在体制上和国外有很大的差异。因此在现行体制下我们就不能完全照搬国外的模式，要立足中国国情实际，提高立法之后的法律效力。我们的法律要充分尊重我国的特殊国情和立法特色。

　　吴钟瑚：电力市场化改革是业内人士的共识，应坚定不移地向前推进。在推进过程中不可避免会有不同的声音。从电力发展成就来看，厂网分开之后，电力行业经历了快速发展时期，已经形成规模经济，有利于理顺电力经济主体关系并促进电力工业进步。《电力法》的修订应该加快，不可能做到一蹴而就，但也不能因噎废食、畏难不前，对已经成熟的东西应及时以法律形式固定下来，并保持一定的前瞻性。对《电力法》修订的难点和复杂环节，可以暂时缓行，以免操之过急造成立法失误，立法要尽力避免负面影响。

　　立法应保障电力行业健康发展

　　记者：《电力法》是当时电力发展的产物，出台至今，有哪些地方已经不适应电力工业的发展？

　　吴钟瑚：《电力法》出台至今已经十几年，电改之后，我国的电力行业发生了很大的变化，《电力法》应该及时反映电力改革成果，以及电力产业经济和法律关系的调整。《电力法》出台时还未成立国家电监会。《电力法》中的电力主管部门主要是指国家发改委，省市发改委和县级政府等，电监会的法律地位在《电力法》没有体现，因此它没有法律授权的执法地位很尴尬。《电力法》中第二十五条中规定供电营业区的划分，应当考虑电网的结构和供电合理性等因素。对于一个供电营业区内只设立一个供电营业机构的规定，现在看很不合理了。因为这一条规定与当时我国鼓励“谁投资，谁用电，谁得利”的集资办电和每度电征收2分钱电力建设基金用于办电等政策是相适应的。如今出现了一批独立发电商，但是作为央企的电力行业发输配仍是一体化经营的。厂网分开后，发电已经完全从电网中独立出来，而且还有分布式能源和大用户直供电，改革的下一步还要进行配售分开，一个营业区的设定就阻碍了新的用能方式的变革。目前电源和电网同步设计规划建设变得困难，新能源形成了产业群但并网困难，发电主体、电源构成、燃料构成、成本构成都已多元化，各方利益关系十分复杂，这一切都充分暴露了《电力法》不适应电力行业发展的矛盾，要尽快进行修订。

　　记者：具体说来，修订之后的《电力法》应是一部怎样的法律，需补充纳入哪些内容？

　　吴钟瑚：从立法宗旨而言，新的《电力法》应是能保障和促进电力产业发展，适应电力市场制度建设，能合理调整和规范电力投资生产输送使用等各方关系的法律。同时，应承担节能减排的责任，使各种电源都友好接入电网，更好为消费者提供基本服务，朝着产业现代化方向健康可持续发展。

　　在如今多元化市场主体的情况下，电价和电力监管尤为重要，必须明确市场监  管主体，界定政府和市场的功能与作用，明确电价形成机制。电监会作为电力监管部门，被赋予电力监管的职权和责任，却没有法律地位，这不得不说是很大的遗憾。

　　党的十八大再次强调民生在社会经济生活中的重要地位，关于电力消费者也应该在《电力法》篇章中占有一席之地，如电力企业如何保证电能质量和履行服务承诺，都应用法律形式固定，使其更具操作性。《电力法》在我国能源结构调整、保证清洁能源比例逐渐提升、可再生能源的具体鼓励支持等方面也应该有所体现。《电力法》涉及到电建、土地、资源税、民事关系等，必须和这些相关法做好分工和衔接。

　　记者：目前《能源法》起草和《电力法》修订的进展如何？

　　吴钟瑚：《电力法》修订受阻，很主要的原因是电力体制改革不畅。2002年实行电力体制改革后，出台煤电联动、上网电价暂行管理办法、输配电价暂行管理办法、销售电价暂行管理办法等，同时我国东北、华东等区域电力市场先后进入试运行或模拟运行阶段，现在几乎停滞。《能源法》起草之前就在做《电力法》的修订工作，且《能源法》的送审稿于2008年年初就上呈至国务院法制部门，尚未进入立法程序，现在也处于半停顿状态。最初的想法是《能源法》作为母法完成送审和立法程序后，为《电力法》等子法提供修改基础。但《可再生能源法》作为能源行业内的子法，并未受《能源法》推进工作不畅的影响，于2009年进行了修订。当然，《电力法》的修改需要调整的利益关系要比《可再生能源法》复杂得多。

　　《电力法》的修订以及《能源法》的出台，如果和部制改革同步当然最好。电力法的修订首先还应对电力主管部门授权，但也未必要在法律中明确具体主管部门名字。《电力法》中对于价格机制的确定是个难点。还有，监管利润还是监管成本？电网管理的模式应该如何？这些都是难点问题。

　　记者：根据开创能源科学发展新局面和切实保障能源供应的实际需要，《电力法》修订如何与我国能源法制建设有机结合起来？

　　吴钟瑚：《能源法》草案中关于电力行业的部分，涉及到电力管理机构、电力价格形成机制、电力市场发展等。当然，这些都是原则性的规定。在能源门类中，电力的技术管理基础和销售形式与煤炭、石油等有很大差别，电力的投资生产消费过程不仅有经济联系，还有技术上的物理联系。例如，煤炭可以像普通商品一样按质量标准交易，但电力不仅要考虑电能，还牵涉到并网标准、调度安全等问题，两者的技术基础不同。

　　无论是《电力法》还是《能源法》都不可能把各方面的关系均放在其中予以规范和调整，法律制度的设计可能因地区差异、技术差异、经济成分差别、经济主体差别而造成法律的难以准确定位以及具有可操作性。