电改激荡30年（中）：史上首次过剩带来的恐慌、裂变和重构
来源：南方能源观察 | 0评论 | 5047查看 | 2018-04-01 14:49:00
中篇
国电时代：裂变与重构
“要把一个实行了许多年却不能适应变化的计划体制改造成由市场配置资源的体制”
电力领域的首次政企分开尝试很快以能源部的撤销画上句号。
1993年3月22日，第八届全国人大一次会议审议通过了《关于国务院机构改革方案的决定》。能源部正式被撤销。
《决定》称，精简后保留和新设了宏观调控和监督部门、社会管理职能部门，以及关系国家经济命脉的基础行业部门和新型技术行业部门。重新设立电力部，这大概也符合关系国家经济命脉的基础行业部门的定位。
重回历史舞台的电力部已经不再是电力行业唯一的玩家。
1989年，中央层面的电力主管部门能源部早已感到失落，投资权已旁落国家能源投资公司，源源不断的两分钱政策也归了地方。能源部曾重新提出动议，建议从“八五”时期开始在原来两分钱电力建设基金的基础上再征收两分钱，产权归中央所有，电力由中央统一分配，并且初步意见是将其中的1分钱专门用于开发水电。但中央政府始终没有同意。
两分钱改变的格局已然开始显现。电力投资规模的不断扩大，却是主要得益于体制改革后各地方政府的积极筹资。国家投资所占比例逐年减少，从1988年的41.6%下降到1992年的36.7%。地方投资由1985年的17.9%上升到40%。
而且，只有地方集资办电和华能办电部分的价格按照国务院有关集资办电的政策执行，煤运加价基本上也实行。对于中央投资部分还本付息电价一直未能实行，这一电价政策进一步妨碍了中央电力企业的利润水平，进而影响中央层面建设资金的筹措。
依靠强大的存量，中央依然占据绝对优势。然而，新设的电力部已注定是过渡角色。
此前的1992年10月12日，中共十四大报告中提出，明确提出中国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，按照政企分开和精简、统一、效能的原则，下决心对现行行政管理体制和党政机构进行改革，撤并某些专业经济部门和职能交叉重复或业务相近的机构。
第二年的政府工作报告再度提及“撤并专业经济部委”。信号已经相当明显，还没正式揭牌就被宣告将会撤并。
一位亲历者说：“什么是专业经济部委，我们这些搞技术工作的一眼就看明白了，过去是几大部，包括机械、电子、电力、化工、煤炭、石油等专业部门，我们电力部是首当其冲的。”
当时电力部开会，领导问了大家一个问题，“党的十四大报告说了我们这些专业经济部门得撤并，那么电力部怎么办？”对于当时电力部领导来说，他们除了要回答“电力部怎么办”以外，还要回答中央关心的问题——电力行业如何利用撤并的机会实现政企分开。
电力部曾邀请中共十四大报告其中一位起草者作辅导报告，期间讨论专业部委如何撤并，这位起草者就说：“第一，中国要搞市场经济。何谓市场经济？毫无疑问必须放松管制，国家政府使用一些宏观调控手段去管理产业，比如说税收、财政、金融政策、投资政策等等这些东西，而不是具体管理某个企业，所以搞市场经济必须把专业经济部委撤了。”
至于怎么撤？一般是三个出路：一个就是完全撤销，整个部没有了；还有一个是整体变成行业协会；再有一个就是整体变成公司。
对于电力部而言，其实只有一个选项。整体撤销，已在1988年尝试过，成立能源部的同时撤销电力部，由能源部直管五大区域电力集团，效果并不好，摆脱不了既管政策、又管企业的政企不分局面。
整体变成协会，亦无可能。中国电力企业联合会已经是电力行业的行业组织。这一联合会的理事长是由国务院任命。电力部转为行业协会已无空间。
不久后，国务院就宣布电力部和冶金部为国务院机构改革试点。
一系列问题接踵而至：部门撤销，人往哪儿去，职能又怎么办？为解决这些问题，电力部党组决定成立一个“5人小组”，成员包括办公厅、政策法规司、计划司、财务司、人事部门负责人。
他们很快达成共识，“整体转为控股公司”的改革路径比较稳妥，对行业发展也最有利。这一控股公司可掌握股权，决定重大的决策、投资等工作，具体的企业运营由网省两级电力公司负责。国家体改委也同意这一方案。
到了1995年的夏季，中央在北戴河召开了会议，研究电力部和冶金部改革试点的问题。部领导最后向国务院做了一次汇报，基本得到了同意。
在国务院讨论的层面中，国务院领导提出，建议改为实体公司，因为上下级的调度问题，企业间的连接非常紧密，不然可能存在理不顺的问题。
1996年12月7日，国务院下发了48号文，批准组建国家电力公司。1997年1月16日，国家电力公司正式挂牌。在一段时间内，电力部和国家电力公司同时存在，挂两块牌子，电力部长兼任国家电力公司总经理。电力部继续行使对电力工业的行政管理职能，国家电力公司承担国有资产经营职能和企业经营管理职能。
李鹏评价说，应该说在这次机构改革中，电力部的改革具有最稳妥、最从容、最有利的条件。
1998年3月，电力部正式被撤销。冶金部改组为国家冶金工业局，成为国家经贸委管理下的国家局。2001年国家机关机构改革，冶金工业局正式被撤销。
市场环境正在发生剧烈的变化。原国家电力公司副总经理汪恕诚直言：“电力已经从‘买方市场’变成‘卖方市场’。”
1996年下半年，尤其是1997年上半年以来，电力形势发生了很大的变化，电力供需紧张关系趋缓，电力发展速度的增幅不断下降，大部分地区开始从缺电的困境中解脱出来。有的省份跑到北京说，最高负荷不足装机容量的一半，怎么办？
面对这种形势，有两种不同的看法：一种看法认为，这是一个暂时现象，随着全国国有大中型企业经济状况的好转，将会立刻出现缺电局面；另一种看法则认为，中央的宏观调控取得成效，经济已经走上健康发展轨道，电力工业的发展和国民经济的发展相协调，如果不出现特殊情况，过去那种严重缺电局面将不会再出现。
中国科学院和国家统计局发布的全国经济分析报告的确说，目前国民经济处在自上世纪90年代以来相对最为有利的宏观环境中，是中国成功实现“软着陆”的直接结果。
对于电力行业来说，喜忧参半。告别缺电，这是他们多年来追求的目标，现在开始实现了，应该感到高兴。但它带来的挑战是，这是1949年以来第一次出现的电力盈余，整个体制应对不了新情况。电力行业的所有参与者都必须重新找到新的位置，并化解不利的影响。但是长期依赖体制运行的政企不分企业很难转过身。
改革的呼声已逐渐高涨。
一些独立发电公司纷纷发声，认为电网调度不公、自己发电受限。独立发电公司认为，由于厂网关系不清，电力公司直属的电厂获得的发电指标要高于独立电厂。在过去短缺年代，电厂的电不愁市场。但在电力供应相对满足需求时，情况就发生了很大的变化，造成了独立发电厂和网省电力公司拥有的非独立电厂调度上的矛盾，发电量的多少及上网电价的高低成为争议的焦点。1985年以后建设的独立电厂大部分资金是用贷款建设的，肩负着归还银行本息的重任。经营压力迫使他们更有动力放大自己的声音。
国家电力公司内部感到压力重重。一位时任副总经理说，独立电厂与网内电厂为了实现各自的利益争相多发多供，特别在买方市场情况下，市场容量受到限制，“僧多粥少”，厂网矛盾更难协调，尽管国电一再强调“三公”调度，但独立发电厂与电网直属电厂之间的公平竞争仍难以实现。
学界对电价问题也多有议论。电价是导致电力大用户不满的直接原因。学者则认为应该从头理顺电价形成机制，挤掉电力行业中的水分。
厂网分开的呼声渐成舆论主流。
安徽能源投资集团公司的一位负责人曾公开提议，在全国性大公司中，只有国家电力公司一家没有切分，中国电信的一分为四是很好的借鉴。
原国家电力公司副总经理汪恕诚被广泛认为是一位“明白人”。他意识到必须建立市场来回应社会上对调度不公和电价过高
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