下篇

　　发展放缓+电力过剩+电价未反映成本，是电力市场化的普遍动力，地方政府一旦被调动起来，就成为打破电力行业原有利益格局的主要力量，那么它将如何退出呢

　　沉寂很快被打破。

　　2012年。一股积蓄已久的情绪即将喷涌而出。

　　一家电力企业的一次年度务虚会上，主席台上的主要负责人放下讲话稿，脱稿说：“电力改革每五年就都会来一次。”他要求这家企业的核心骨干们要加强研究，因为这一次来的改革可能要修成正果。

　　此时正值第二轮电改满10周年，如何判断此轮改革成效，如何对待此轮改革遗产，如何评价此时行业现状，成为业界以及舆论一时间的焦点。

　　一种观点是，改革取得了积极的成效，理由是电力行业取得了大发展，发电侧引入竞争后促进作用十分明显，“装机每年增长一亿多千瓦，没有这一次改革根本办不到”。有的观点认为，电力体制改革停滞不前，有些方面反而倒退了，此时的电力体制非计划、非市场，最为糟糕，甚至比完全计划还要坏。还有的观点认为，别的国家从外部看中国的电力改革，认为中国是成功，墙内开花墙外香。

　　电力行业中，同时持有前两种观点较为普遍，并趁势呼吁进一步推动改革。国家电监会希望在此时联合各方力量打破僵局。在这一节点，国家电监会向中央提交了进一步推进电力改革的建议。此时提出建言的重要背景是，电荒正在向全国范围蔓延，中央十分关切，电监会认为是因为市场机制的缺失导致了电荒，应尽快启动电力改革，理顺现行的扭曲机制，缓解电荒，改善发电企业的经营等。此举也得到发电企业的呼应。

　　国家电监会在2007年已有尝试呼吁改革，此时为第二轮电改满5年。当年，在其推动下，国务院常务会议出台了“十一五”电力体制改革方案——《关于“十一五”深化电力体制改革的实施意见》。但是这一稳妥务实的实施意见，除了“抓紧处理厂网分开遗留问题，逐步推进电网企业主辅分离改革”得到落实外，其他均无实施。

　　再度启动改革，比以往更需要足够的理由。

　　此时的电监会已敏锐判断出直购电可以成为新的突破口。因为直购电操作简单，对既有格局的利益触动小于建立区域市场，最关键的是中央政府和地方政府都会支持降电价。

　　电监会负责人开始把更多精力放在了推广大用户直购电上。“他是一位政治人物，明白上面关心什么，需要什么，再去考虑他可以对此作什么贡献。”一位官员说。这朴素的道理看似上不了台面，却是部分改革的运行逻辑。

　　2012年11月，国家电监会在学习贯彻十八大精神时强调，进一步统一对电力改革的认识，坚定改革信心，坚持改革方向，毫不动摇地继续推进电力体制改革。要完善配套措施，全力推进大用户直购电。

　　此时，至少包括国家电监会、国家能源局、国务院研究室等方面均就如何继续推进电改提出思路。一位知悉内情的官员说，各种方案都有涉及，重组区域公司、输配分开、调度独立、建立电力市场，严格监管中间环节等。

　　国务院研究室相关人士的方案提出的思路是，实施调度交易独立，取消不合理的发电计划，建立市场化电价机制，对电网单独定价、监管，改革电网考核办法等。

　　国家能源局相关人士的方案则提出，将电力交易机构从电网分离，电力调度仍由电网企业行使，核定独立输配电价，为电力“多买多卖”创造条件。改革中后期，可根据电力发展需要和市场发育程度，适时推行调度独立、输配分离、配售分开等改革。

　　国家电监会其中一种方案是继续坚持5号文，为了减少阻力组建完全独立的区域公司，并同时实行输配分开，建立区域市场。国家电监会的另外一种观点则是在售电环节引入竞争，放开用户，让用户有自主选择权。

　　另一重要利益相关方国家电网公司时任总经理刘振亚在其2012年4月著作《中国电力与能源》提出“放开两头、监管中间，形成多买方和多卖方的电力市场”的改革路径。

　　从上述表述看来，看似各有分歧，但往前走的“最大公约数”其实已经若隐若现。

　　经过十余年的实践摸索和理论研究，有关各方对“加强对中间环节的监管”已形成共识。如何放开两头，中间环节如何监管成为重要的争论议题。这场争论在十八届三中全会前后开始集中迸发。

　　2013年十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。《决定》提出，国有资本继续控股经营的自然垄断行业，实行以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革，根据不同行业特点实行网运分开、放开竞争性业务，推进公共资源配置市场化，进一步破除各种形式的行政垄断。推进水、石油、天然气、电力、交通、电信等领域价格改革，放开竞争性环节价格。

　　此时，国家电监会和国家能源局合并为新的国家能源局。电监会与能源局的合并，至少解决了一个问题——避免两个部门继续在电力行业主导权上继续扯皮以及博弈。此后，电力体制改革的快速推进佐证了两机构合并的效果。

　　各方对这一改革方向无异议。改革路径则有诸多分歧。参与争论的各方观点值得记录。

　　国家电网公司原总经理助理提出，拆分电网解决不了电力工业存在的问题。

　　他认为，输配分开无助于解决中国电力工业存在的问题。输配分开本质上不能打破垄断，只会增加中间管理环节，增加电网发展和运行成本。中国社科院一项课题研究表明，实行输配分开将因管理体系重构增加固定成本500亿—1100亿元，日常生产协调成本每年增加130亿—640亿元，输配分开有可能推高电价。其二，横向拆分不利于电力资源在全国范围内的优化配置。将全国电网拆分成若干个独立的区域电网公司，会将全国电力市场割裂成若干区域市场，造成区域壁垒，增加区域电力市场之间协调的难度和成本。其三，将调度交易从电网分离出来并不能解决公平问题。主张调度交易与电网分离的人主要是担心调度交易与电网一体化运作，电网调度和电力交易无法做到公平、公正。试想将调度交易从电网独立出去就不会出现不公平、不公正问题吗？如果没有依法严格监管，调度交易机构放到哪儿都会出现不公平、不公正问题。

　　他的建议是，在发电侧引入竞争机制，实现竞价上网；在用电侧竞价购电，推进大用户与发电企业直接交易试点，最终扩大到全部电力用户。监管中间，就是建立独立的电网电价机制，依法依规对电网安全、调度、交易、服务等进行监管。

　　曾任能源部国际合作司司长和国家电网公司顾问的谢绍雄则认为，今后电网的发展趋势还可能是进一步整合，而不是拆分，电力改革似乎应当顺应这个潮流。电力体制改革存在“体改先行，制改滞后”的问题，一直以来，人们比较热衷于谈论解体，却较少认真研究甚或回避改制。厂网已经分开，而作为市场化改革核心的电价机制、项目审批机制和监管机制却迟迟没有到位。如果这样继续下去，只恐改革成本会越来越高，甚至会偏离建设和运营具有中国特色的安全、高效和环保的电力系统的根本目标。

　　场外的论战和放风，只是改革博弈的一个缩影。

　　最高层定调全面深化改革后，更激烈的争论在会议室内。

　　此时，电力行业的从业者或尚未意识到，降低实体经济运行成本成为维持和提高国家竞争力重要举措，更不会预见到中央领导会在重要会议直接挑明电价、气价过高。一位副部级高管于会后当即要求收集相关电价信息，一对比才发现领导的数据无误。若干年后，能源行业终于知道它们必须成为其中的重要“战场”。

　　“要不要改，为什么要改，已经不能讨论。执行层需要研究的是，改什么，如何改。”一位亲历者回忆说。

　　纵观国际电力改革历程，经济发展放缓+电力行业产能过剩+电价未能反映真正成本，构成了电力行业市场化改革的最强大动力。在中国，这一天终于到来。

　　会议室内，直接参与讨论的包括国家发改委体改司，运行局，价格司，基础产业司以及国家能源局法改司，市场监管司，电力司和新能源司。企业方面则包括两大电网公司和五大发电集团。

　　会议室内主要分为