政府为什么不推PPP了？这个疑问一年多来萦绕在滨海光热董事长官景栋脑中，掺杂着无奈和愤怒，挥之不去。

按照财政部的考核要求，天津市滨海高新区管委会（下称管委会）应在2017年11月前后出资，与社会资本方共同成立天津滨海光热基地PPP项目公司（Public-Private-Partnership，政府和社会资本合作）。但一年多过去，管委会一无动静、二无表态，这让已为滨海光热投入十几亿元的官景栋如被放在火上烤。

这位在十年前从核电掘得「第一桶金」的民企老板，现已被金融机构中国华融告上法庭，并冻结了个人及公司资产。2017年7月，华融旗下华融凯迪绿色产业基金管理有限公司（下称华融凯迪）向滨海光热提供了4亿元一年期的过桥贷款，然而四个月后，作为贷款还款来源的光热PPP项目就陷入了停摆。

政府不给PPP背书，光热项目再难从社会募资。当前滨海光热无力偿还贷款，运营停滞，政府也难以收回前期投入的3.95亿元「真金白银」。

2014年，管委会和官景栋的天津滨海光热发电投资有限公司（下称滨海光热）签订投资协议，打造滨海光热基地。管委会先是承诺为项目设立25亿–30亿元产业基金并提供担保平台，后改为向财政部等部委报请PPP项目提供支持。

上述光热PPP项目于2015年3月发起，政府将基地土地和地上建筑物作价20.22亿元注入，项目公司负责基地基建的投融资、建设运营和移交，其角色类似于工业地产商，投资回报来自滨海光热支付的租金以及管委会支付的政府补贴缺口，中标的社会资本方还可获得工程建设利润，滨海光热则作为租户付费使用基地，从事设备制造和技术研发。

2016年10月，该项目入选财政部第三批PPP示范项目。深度参与该PPP项目的专家李卓（化名）回忆称，PPP当时在中国还是新事物，而光热基地很难从社会直接募资，天津将此视为战略新兴产业先行先试。在财政部600多个PPP示范项目中，光热PPP项目是天津拿下的惟一一个示范PPP。高新区所在的滨海新区于2006年成为国家级自主创新示范区。

项目落户后的短短四年间，管委会历经四任领导。第一任主任倪祥玉，后任高新区工委书记；第二任主任尹继辉2016年2月到任，后转去天津市工信委；第三任主任王盛2017年4月到任。2018年7月，倪祥玉、王盛因「不作为、不担当」被免职。8月31日，单泽峰出任高新区工委书记、管委会主任。

上述四任管委会领导对光热产业看法迥异。前两任力推该项目，专门成立了PPP领导小组，公开表示要将光热产业打造成天津市一个千亿元规模的产业。但到2017年11月，光热PPP领导小组组长转任他职，项目停滞。同月，财政部开始集中清理PPP项目。 

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政府不给PPP背书，光热项目再难从社会募资。当前滨海光热无力偿还贷款，运营停滞，政府也难以收回前期投入的3.95亿元「真金白银」。

官景栋称，后两任领导「态度暧昧，不表示不干，也没有实质推进动作，一拖就是十几个月」。但管委会负责人曾宇（化名）对财新记者解释称，现在对国有资产的管理越发严格，在这一压力之下，政府投资和决策更为谨慎。而光热行业前景和市场难判，PPP项目本身可能存在瑕疵，需企业先接受全面审计，政府才能决定下一步动作。「政府不是不干，而是要依法依规地干。」曾宇说。

光热发电技术，即光转换成热、热再转换成电的技术。其主要优势在于热能可储存，便于发电调峰；劣势则是技术复杂、成本高。光热产业链大致分为技术研发、设备制造和发电站等环节，其中技术研发、设备制造基地往往设在交通便利、知识和资金密集地区，而发电站需设在甘肃、青海等光照强、可用土地面积大的地区。光热在2016年被列入「十三五」国家战略性新兴产业，国家能源局选出首批20个光热示范项目，给予1.15元/度电标杆上网电价。官景栋在甘肃的金钒能源阿克塞项目50MW熔盐槽式光热发电项目（下称阿克塞项目）位列其中。

业内对光热产业的发展前景颇有争议。有人认为，光热发电成本高昂，且当前储能技术发展迅速，光热调峰优势不再明显；但包括官景栋在内的一派则认为，光热在中国只是起步阶段，成本仍有很大的下降空间，其应为清洁能源不可或缺的部分。

事实上，光热规模化和投资成本之间的「鸡与蛋的难题」，和过去光伏、风电等新能源的起步期并无本质不同，但在目前光伏、风电技术成熟、成本降低，补贴逐步退坡的情况下，政府再去扶持一个需要高补贴的新产业，在市场、舆论和内在动力上都有争议。

针对滨海光热项目，一名PPP项目管理专家即指出，如果项目发展前景好，当然皆大欢喜；但如果前景不明朗，及时止损确实比继续投入数十亿元要好。

PPP是2014年以来财政部、国家发改委大力推行的一种融资和项目管理模式，以在传统上由政府主导的基础设施和公共服务领域中引入社会资本。后来全国PPP项目爆发式增长，为防范风险，监管层面的态度由鼓励逐渐变为审慎。基础设施顾问机构济邦咨询公司董事长张燎指出，光热项目可能也存在PPP模式泛化问题，一方面，该项目实质是产业类非公共服务项目，加上项目内容是基建工程加融资，运营成分不多，以现在标准看，并不适宜采用PPP模式。

政府不给PPP背书，光热项目再难从社会募资。当前滨海光热无力偿还贷款，运营停滞，政府也难以收回前期投入的3.95亿元「真金白银」。「当初大家都往好的地方想，把各方都捆在一起，一环套一环，现在有一环出问题，就全出问题了。」前述PPP专家说。

参与该项目的一名人士认为，当前局面的出现，主要原因是政府违背了承诺。而另一名熟知天津官场的人士则指出，「新官怕击鼓传花，责任传到自己手里。而结局是多输：国资流失，华融赔钱，企业死掉，产业区域没得到发展。」

一名接近管委会的人士透露，现任管委会已就该光热项目制定了八字方针：认账、止损、免责、可控。这意味着，高度依赖产业补贴政策发展的滨海光热PPP项目，得到政府继续投入和支持的希望渺茫。

立项之争

「梦想没能成真，现实很残酷。」官景栋感叹。他的梦想是实现熔盐槽式光热发电技术的产业化。

在官景栋的规划中，滨海光热主要进行光热发电设备的技术研发和制造，生产集热管、反射镜、跟踪器、集热器支架、钒电池等产品，年设计产能200MW（兆瓦）。设备先供给自己在甘肃的阿克塞项目，随后规模化建设熔盐槽式光热电站，先在甘肃、青海、内蒙古等地落地，再推广至中东、南美、东南亚等海外地区。

官景栋生于1971年，早年从事核电行业，技术出身，21世纪初，通过中国核反应堆堆芯材料国产化赚得投资光热的启动资金——10亿元。2008年，他收编了中广核旗下一家研究大功率储能技术的研究院，开始醉心于光热之路。五年后的2013年2月，国家能源局同意开展阿克塞项目，2015年7月项目获准施工。

为落户设备制造基地，官景栋曾与深圳、广州、东莞、西安、北京、天津等多个政府接触，最终在政府承诺引导25亿–30亿元产业基金这一「最大诱惑」之下，选择了天津。滨海光热基地计划总投资约45亿元，其中基建投资约20亿元，研发及生产设备、材料等方面投资约25亿元。

滨海光热基地为何最终选择PPP之路？李卓回忆称，管委会曾在产业基金和PPP之间徘徊，显然将短期债务转变为长期支付的PPP更能减轻政府财政的负担。而更现实的因素是，光热项目无法从社会融资。一方面光热投资缺乏成功先例，金融机构「看不懂」；另一方面，滨海光热是民营企业，管委会因天津市当时政策所限，不能对民企提供担保。

「当时跑了天津几乎所有的银行，商业银行、股份制银行、国有银行，都没跑下来（贷款）。」李卓说，宏观环境和金融环境恶化，民营企业无奈地被关在几道融资大门之外，只好紧紧抓住PPP这扇窗。官景栋证实，滨海光热的借款对象主要是管委会和华融凯迪，利率在9%–14%，拿不到低利率的银行贷款。

上述PPP专家认为，就滨海光热PPP项目本身而言，以现在标准看或存「先天瑕疵」。一方面，申请PPP项目时，项目已在建且属于滨海光热，并不在政府手中；另一方面，项目内容缺少运营成分，缺乏独立生产能力；此外，项目实质是产业招商项目的政府配套，间接帮政府融了资，有「打擦边球」的嫌疑。

根据财政部要求，PPP项目须履行识别、准备、采购、执行、移交五个阶段，具体又包括19个步骤。识别阶段须进行物有所值评价、财政承受能力论证等步骤；公开招标选中社会资本方后，政府与之签署PPP项目合同，项目采购阶段结束；设立项目公司后，PPP正式进入建设运营的执行阶段，项目融资在项目公司成立后方可到位。

滨海光热PPP项目采取BOT（建设–运营–移交）运作模式，其中建设期3年、运营期17年。运营期内，项目公司主要通过向滨海光热收取租金回收成本，17年租金共计29.72亿元，年均1.75亿元。此外，由于高新区负责招商，加上光热基地的公益性，租金无法覆盖运营成本和合理利润（股权收益率和融资利率定为7.5%）的部分，由政府给予「缺口补贴」。运营期内，政府财政支出共计7.28亿元，年均补贴4280万元。

前述PPP专家指出，管委会是项目「定心丸」，只有政府入股、承诺未来提供财政补贴，项目公司才可能融到资。且政府的态度影响着金融机构的态度。

2016年7月，管委会及下属财政局、投资促进局通过PPP项目物有所值评价和财政承受能力论证，确认实施，论证由财政部咨询库中的北京中财中融出具。同时确定由管委会协调成立PPP项目工作小组，投促局为项目实施机构。

2017年7月，中国建筑第六工程局有限公司（下称中建六局）中标「社会资本方」，负责基地工程投建。同月，管委会、PPP项目谈判小组、中建六局签约，确定由高新区国资公司先行成立项目运营公司，中建六局再行入股。10月10日，仅中建六局一方成立项目公司天津滨海新区陆海建设有限公司；10月11日，管委会与陆海建设签署PPP项目合同，但至今未履行投资入股。

中建六局回应财新记者称，「公司从未表态不做、不推光热PPP，并一直在与管委会沟通，最终以管委会决策为准。」华融、滨海光热等方人士则认为，中建六局一直为光热PPP备着资金，但实际损失并不大。

李卓解释称，在申报项目过程中，曾就上述「瑕疵」问题咨询过财政部及多位PPP专家，各方虽有不同意见，但最终考虑到PPP是新事物，决定「先行先试」。相关领导曾带领招商团队调研，管委会也委托专家团队前往甘肃电厂考察。「这是战略新兴产业，谁能保证一定就能行？但如果政府不支持，就一定没戏。」

「最终管委会立案同意，并通过财政部专家评审，入选示范项目。项目公司本身有运营成分，跟滨海光热敲定的租金为1元/平方米/日，这一价格在周边市场有竞争力，且基地厂房是标准厂房并配有宿舍，即使滨海光热不租，也能找到其他租户。」李卓说。

但在现任管委会看来，企业没有能力从社会募资，说明其难有盈利前景；而前任领导也在项目引进上存在失察之责，决策程序不符合「三重一大」制度：与滨海光热签署的投资协议属于乱承诺、乱许诺、乱担保，严重违规。「当前对政府国有资本的管理越来越严格，须保证金融安全，不得随意举债，不得随意许诺，终身负责，与原来的操作手法已经不同。」一名接近管委会的人士对财新记者称。

对于各任领导看法不一、决策不一的情况，前述PPP专家认为，如此前决策失误，就项目本身而言，应及时终止，明确表态，尽快谈赔偿和责任，减少对民营企业造成的伤害；接下来再进行政府内部追责。

PPP僵局

官景栋和管委会之间的分歧，首先体现在全面审计这一关键条件上——政府再继续支持滨海光热项目的前提是滨海光热必须接受全面审计。「整个项目从头到尾，资金怎么进的、怎么出的，必须说清楚。政府必须对国有资产的流失负责。」曾宇表示。

而官景栋不同意全面审计，只接受针对PPP资产（土地和地上建筑物）的专项审计。一则他担心全面审计的时间不可控，政府只是找借口拖延时间，把自己拖死；二则企业拥有自主经营权，政府无权对私人企业进行审计。他提出，政府要先成为项目公司股东，再由项目公司展开审计。

根据各方此前约定，项目公司成立之后，注册资本金优先收购滨海光热已有土地和地上建筑物资产，这部分资产的估值是各方争执焦点。

官景栋要价8.4亿元，其中包括土地、地上建筑物、人员支出、误工费等。不过现任管委会难以接受这一价格，曾宇介绍，政府曾带领三家列入政府采购目录的专业评估机构前往现场，给土地和地上建筑物的估值基本一致——在5亿–6亿元之间。

差额的关键是土地款。根据投资协议，政府与滨海光热土地优惠价10万元/亩——每亩地优惠了22万元，基地土地面积580亩（约38.76万平方米），即企业整体真实购买成本约为6000万元，但在财政部公示的PPP合同中，土地价格为2.03亿元。在管委会看来，政府早期提供了土地优惠，如今官景栋要求以市场价格回购土地，「相当于让政府出几遍钱」。

另一分歧在于，后期政府还需继续投入多少？

根据财政部公示文件，项目公司资本金6.22亿元，管委会和中建六局分别出资2.07亿元、4.15亿元；债务融资14亿元，由中建六局一方承担。

现任政府评判，该项目很难从社会上募资14亿元。一方面，当前社会资本都是快钱，不会投资光热；另一方面，即便金融机构支持，前提也是要政府保证一定收益率，最终仍需政府兜底。最终很可能的结果是政府从出资4亿元变成实际「烧掉」20亿元。

「相当于把所有零零星星的小坑汇聚成了巨大的坑。」曾宇比划了一个圆，「（政府）明显进去出不来。」

济邦咨询公司董事长张燎也介绍，财政部在2017年底清理PPP以来，加之资管新规实施，金融机构对PPP项目融资热情骤减。彼时国资委也发文要求中央企业投资PPP项目应更加谨慎，防止推高债务风险。财政部则明令禁止政府对PPP项目承担兜底责任。

管委会态度变化的背后，是中央政府对PPP模式的态度变化：从鼓励转向谨慎。2017年11月以来开展的PPP清理工作也涉及财政部示范项目，财政部PPP中心披露，前三批财政部PPP示范项目入选752个项目，其中173个存在问题。存在问题的项目中，截至2018年9月，34个已被清退出项目库，56个被调出示范项目名单，但保留在项目库。

僵局难以破题。知情人士称，管委会在王盛主事时曾就解决方案讨论过不下十次，但政府从未确定一个方案，「每次都是开个会就走，没有形成一个文件」。

前述PPP专家则指出，要解决这类争议，需按合同约定的争议解决方法，如没有约定，就再谈判、仲裁，万不得已时，投资者可求助于法律渠道。根据实施方案，如果政府未按合同约定注入股本，属于违约，如因此导致合同提前终止，政府需给社会资本方一定补偿。

华融的无奈

截至目前，滨海光热PPP项目并未被财政部要求整改。在财政部公示的天津市2017年度PPP工作总结中，显示滨海光热已组建项目公司，形成项目落地。而天津已有一个做充电设施的首批财政部PPP示范项目被退库，只剩滨海光热PPP项目这个「独苗」。

但项目一方的华融，却成为压倒官景栋的那根「稻草」，继而曝出了滨海光热背后的政商矛盾。

2018年7月，华融凯迪同时起诉滨海光热、官景栋、管委会三家被告。华融凯迪在向北京高院递交的民事起诉状中称，管委会违背PPP项目承诺，应对企业未能清偿的债务承担赔偿责任。

华融凯迪负责人透露，2017年5月，中建六局、管委会、滨海光热三方找到华融凯迪申请贷款，解决滨海光热生产经营资金问题，以确保PPP项目继续进行，还款来源为PPP项目公司资本金。2017年7月，华融凯迪向滨海光热放款4亿元，期限一年，贷款利率12%，抵押物为滨海光热土地及地上建筑物。

作为增信措施，管委会投促局曾向中建六局发函（下称专函），确认推进PPP一事，中建六局将此函转交给了华融凯迪。其中承诺，高新区国资公司将与中建六局设立项目公司，2017年12月30日前融资到位后，优先收购滨海光热已有资产，滨海光热收到资金后向华融凯迪偿还全部贷款。据李卓解释，华融凯迪实为PPP项目的一部分，只有归还华融凯迪贷款，PPP项目资产解押，PPP才能继续往前推进。华融凯迪指称，目前中建六局对PPP项目公司的4.15亿元注册资本金已到位，管委会却拒不设立项目公司。

现任管委会则指出，债权债务关系只发生在滨海光热与华融凯迪之间，与政府并无直接关系，且专函内容只是确认PPP项目一事，责任难以追至政府。此外，现任管委会认为，华融凯迪尽调不足，或存在重大判断失误，因为滨海光热的惟一还款来源是PPP项目。

但前述华融凯迪负责人解释，当初决定投资，一方面是因为有财政部PPP项目公示，且阿克塞项目也是国家级试点项目，也有土地抵押，还拿到了政府出具的专函作承诺，这几项手续足够完整。不过，他也坦承，这跟中国华融当时较激进的投资风格有关。这笔看起来有保障的过桥贷款，能把资金利用起来，在当时看来是个不错的投资机会。于是，华融凯迪从总部借了钱，加上手头所有资金，贷款给了滨海光热。华融凯迪成立于2016年10月，注册资本金1亿元，于2017年4月正式运营。

2018年7月，上述过桥贷款到期。而就在三个月前，中国华融原党委书记、董事长赖小民被带走接受调查，华融内部迅速瘦身缩表，要求尽快收回投资，达不到要求将被免职处理。无奈之下，华融凯迪将一纸诉状递至北京高院。同年8月，北京高院裁定冻结天津项目、阿克塞项目以及官景栋名下银行存款等资产。上述华融凯迪负责人表示，此举实质是为「以诉促谈」，推动项目进展。

政府方面，2018年7月，倪祥玉、王盛因「不作为、不担当」问题被免职。根据当时通报，二者系因引进某高科技企业不力，官僚主义作风严重，思想上不重视、服务上不主动、行动上不积极。2018年4月，官景栋曾就管委会在光热项目上的不作为问题状告至国务院督查室，后天津市纪委成立专案组彻查此事。

产业分歧

光热技术在中国兴起仅有两三年，即便在业内，对光热产业发展前景的看法也呈两极分化。

2016年9月，国家能源局下发首批20个光热发电示范项目，其中有9个塔式、7个槽式，总装机组量1.35GW。同年12月，国家能源局印发《太阳能发展「十三五」规划》，要求到2020年，光热发电装机容量需达到5GW，而当年光热装机量仅有0.01GW。

20个示范项目的进展远不及预期。根据规划，示范项目应在2018年12月投运，执行1.15元/度电价格，其中包含基础电费0.4元、补贴0.75元，补贴是基础电费的近2倍。2018年5月，国家能源局将示范项目建设期限延长至2020年12月，并建立逾期投运项目电价退坡机制，并网时间越晚，电价越低。

据国家发改委能源研究所可再生能源中心研究员时璟丽介绍，截至目前，中广核德令哈50MW槽式导热油电站、首航节能敦煌100MW塔式电站、中控太阳能德令哈50MW塔式电站等三个项目进展最快，已并网或即将并网，四个示范项目则已经选择退出。

「虽然项目进程不一样，技术难度仍然较大，但肯定要继续往前推光热，只是不能操之过急。」时璟丽认为，光热并非一项新技术，至今未发展起来的原因主要是技术难度大、门槛过高，项目涉及环节多，要组合起来并稳定运营并非易事。此外，项目前期投资高，运营电站少，需要大量土地形成规模化的投资效益，所以金融机构比较慎重。不少第一批示范项目进展不佳，多是遇到了土地和资金方面的问题。

同样是清洁可再生能源的光伏行业已发展十年。当年借着「4万亿」投资的东风，有着战略新兴产业名头的光伏行业极易获得金融机构支持。2012年，因海外反倾销四起，中国光伏产业由海外转向国内，进入第一轮行业寒冬。2013年，政府开始给予补贴扶持，当年给予标杆电价0.9–1元/度电，补贴比例在125%–150%左右（与基础电费相比）。在金融机构和补贴的扶持之下，诸多企业前仆后继，十年间，光伏发电的度电成本下降近九成，已接近平价上网。

光热发电分两步，第一步，收集太阳能，加热集热装置内的传热介质；第二步，传热介质通过蒸汽发生器，形成高温高压蒸汽带动汽轮发电机，将机械能转换为电能。光热门派复杂，目前主流技术路径主要是槽式、塔式，两者区别主要在于太阳光收集装置，槽式主要利用抛物线反射镜，将日光聚焦在集热器焦线位置上的集热管，线聚焦；塔式主要通过大量分立的反射镜，将日光聚集在塔顶的吸热器，点聚焦。

官景栋的50MW阿克塞项目于2017年开工建设，原预计2018年进入商业运行阶段。而滨海光热项目2015年5月开工建设，2017年反射镜工厂、跟踪器工厂建成投产。因缺乏资金继续注入，滨海光热项目、阿克塞项目从2018年初开始均已停滞，其中阿克塞项目完成60%左右，滨海光热项目完成40%左右。

官景栋认为，槽式熔盐代表了光热行业的最高科技标准。熔盐使用温度在550摄氏度左右，可保证全天发电，阿克塞项目储热时间为15个小时，为示范项目中最长。

但时璟丽的观点是，目前尚难判定哪种技术路径更优，储热时长也不是主要评判标准，最后还要看技术路径能否走通，走通后再观察项目稳定性和可靠性，因此要等更多项目投运后，从效率和成本等多方面综合考虑。

不少业内人士表示，光热发电成本依旧高昂，发展潜力并不明朗。但官景栋称，通过合资生产、技术转让等方式，阿克塞项目基本可以实现部件国产化，包括集热管、反射镜、熔盐系统的熔盐泵、熔盐阀、旋转接头等核心设备及部件都可实现国产化，发电成本能做到0.8–0.9元/度电。如果得以产业规模化，光热电站的发电成本可降至0.5元/度电左右。

但将之与光伏发电相比，在青海、甘肃等地，光伏发电成本目前约在0.3元/度电，储能技术在0.6–0.7元/度电，考虑到只需储存每日发电量的约三分之一，光伏加储能的成本现在就能做到0.5–0.6元/度电。

官景栋需要「以时间换空间」来培育光热产业，但谁又能为他分担「时间」的巨大成本？

现任管委会对光热技术看法谨慎。曾宇判断，目前光热成本过高，难以大规模生产。光热要求光照好，光场占地面积大，以在蒙、甘、新等新能源大省建电站最佳，但和这些区域的风电一样，当地消纳都成问题。

也有人对光热产业保持乐观。一方面，当前1.15元/度电的标杆上网电价基本可以覆盖成本，且光热发电在中国只是起步阶段，集热管、反射镜、储热导热设备等仍有很大的成本下降空间。

接近官景栋的人士称，2018年年底，阿克塞项目已获甘肃省政府表态支持，并拿到政府担保函，由地方银行提供项目贷款，地方绿色产业基金跟进。「如甘肃项目推进顺利，或可带动天津项目复工」。