近期，国家能源局启动了《供电营业区划分及管理办法》修订工作。究竟如何看待供电营业区制度？如何定义供电营业区？按什么原则划分和管理，又该由谁来划分和管理？随着新一轮电力体制改革的深入推进，尤其是在“管住中间、放开两头”的体制架构下，这一系列问题亟待按照实事求是的精神进行与时俱进的探讨，不能再简单地萧规曹随。

供电业务需要新的内涵

《电力法》1996年实施起就确立了供电营业区制度。供电营业区制度的核心是“一个供电营业区内只设立一个供电营业机构”，这是电网的自然垄断属性决定的。虽然经历了2002年以“厂网分开”为特征的电力体制改革，以及2015年启动的以“管住中间、放开两头”为特征的新一轮电力体制改革，《电力法》在2009年、2015年和2018年也有过三次修订，其中后两次修订都涉及供电营业区制度，但供电营业区制度并未出现根本性调整。应该说，实践证明供电营业区制度是适合我国国情和电力行业发展需要的。

不论是《电力法》，还是《电力供应与使用条例》以及《供电营业区划分及管理办法》，我国电力法规一个普遍的特点就是条文中对名词缺乏明晰的定义——究竟什么是供电？发电业务在不在内？它包含输配业务还是只包含配电业务？是否包含售电业务？

传统的“供电”是指将电能通过输配电装置安全、可靠、连续、合格地销售给广大电力客户，满足广大客户经济建设和生活用电的需要。充分考虑《电力法》1995年制定时的电力行业发展状况和体制背景，第四章“电力供应与使用”中的“供电”很明显是指当时背景下配电企业的经营行为，既包含输电、配电业务，也涉及售电业务。之所以售电业务未明显表述，是在当时电力行业垄断一体化的产业结构背景下，售电业务还是一个隐性环节，并没有被认识到可以单独存在。但在2015年“9号文”颁布后，按照“管住中间、放开两头”的体制架构，很显然售电业务和配电业务已被区分开，所以，目前就有必要重新定义供电的内涵。根据“9号文”精神，建议明确区分配电和售电业务，将供电定义为“在供电营业区范围内的配电业务，承担普遍服务责任以及未参与市场化购电用户的售电业务”。

另外，2018年修订的《电力法》没有了跨省和非跨省供电营业区的区别表述，但并不能以此判断它取消了跨省的供电营业区。因为，如果供电业务明确定义为“配电”及其相关的普遍服务和非市场化售电，那么就没有再强调跨省供电营业区的必要性了。

共用和专用供电设施应严格区分

供电营业区制度的核心是供电业务专营属性，《电力法》第二十五条明确“一个供电营业区内只设立一个供电营业机构”，《供电营业区划分及管理办法》延续了这一表述。但事实上，一个供电营业区内或多或少存在工业园区或者商业综合体等诸多方式的转供电情况，这些转供电主体事实上也在履行供电功能。

近年来，国家出台文件要求规范转供电，但供电企业不可能收购或者以其他形式获取这部分转供电资产，转供电行为依然会存在。仅依靠价格主管部门治理转供电解决不了根本问题。堵不如疏，要从根本上解决转供电问题，首先须回答供电企业是否还要承担“名义上应该承担但实际上不可能兑现”的责任，抑或是理性地区分实现供电功能供电设施的共用或专用属性——供电企业只做共用供电设施的投资经营，而包括转供电在内的用电侧专用供电设施则按照“谁使用、谁投资”的原则向市场开放，通过合理回报和价格上限的原则，让转供电从灰色领域转变成为合规公开经营。

供电企业只做共用功能的供电业务，事实上也是对垄断企业经营范围的一次法规性确认，对于减轻供电企业负担，提高供电企业服务，加强供电企业监管都具有积极意义。垄断约束一小步，市场就发展一大步。此举也将极大激发社会资本投资专用配电业务的积极性，有利于放开用电侧投资和服务市场，推动实现“放开两头”。

无证供电的监管空白要尽快弥补

现有的《供电营业区划分及管理办法》可以满足主动申报供电营业区并取得《电力业务许可证》情况的监管，但不能解决经营者未主动申请供电营业区或取得《电力业务许可证》且未能履行合格供电责任的处置等情况。未取得电力业务许可证的无证供电情况，如农村小水电自供区等历史遗留问题，亟需在此次修订《供电营业区划分及管理办法》中予以解决。

对于因历史原因，未申请办理或未取得《电力业务许可证》而事实上供电的情况，修订稿中应明确要求其主动申请供电营业区划分，并办理《电力业务许可证》。同时，应弥补监管空白，建议国家能源局派出监管机构加强对未取得《电力业务许可证》但事实供电情况的有效监管，通过加强无证供电和不合格供电的监督，要求其在规定时间内进行整改，对在规定时间内不能实现合格供电的主体，应完善监管规则，勒令其缩减供电营业区或者退出。建议国家能源局进一步研究明确经营者的申请时限和监管部门的工作时限，包括以上情况缩减供电营业区后资产处理等规则。

管理权限调整不能违背“放管服”精神

2018年修订前的《电力法》第二十五条明确，各层级供电营业区经审查批准后，由相应层级的电力管理部门发给《供电营业许可证》。2018年修订后的《电力法》第二十五条对此表述依然不变，“……电力管理部门依据职责和管理权限，会同同级有关部门审查批准后，发给《电力业务许可证》”。1996年原电力工业部颁布《供电营业区划分及管理办法》也遵循这个原则，但2019年8月《供电营业区划分及管理办法（征求意见稿）》第九条中的表述却发生明显变化——“取得供电营业区划分意见的企业应按照有关规定向国家能源局派出机构申请《电力业务许可证》。供电营业区在《电力业务许可证》中载明后方可生效。”

换言之，从《供电营业许可证》调整为《电力业务许可证》，实质上是要改变供电营业区的管理权限，即从省地方政府电力管理部门调整为国家能源局派出机构。但很明显，这与《电力法》是不一致的，也与行政审批和事后监管分离的原则不符，无形中增加了供电企业申请许可的环节，与国务院“放管服”的精神不符。这项行政许可权力在中央和地方之间的调整，仅仅通过《供电营业区划分及管理办法》修订这个层级来操作是不妥的。