千呼万唤始出来，中国统一能源法典，终于踏出坚实一步。

能源政策法律化。已有《煤炭法》《电力法》《节约能源法》《可再生能源法》《石油天然气管道保护法》《核安全法》等能源单行法，以及相配套的一系列行政法规、规章和地方能源法规，仍然需要一部统领的法律，明确我国能源发展改革关于方向目标、基本法律制度、能源战略等顶层设计问题，以法律的稳定性，保障能源发展方向、产业政策和基本制度的稳定。

从具体的立法条文看，能源立法有其在体系上有不可避免的局限性，更多宣示性的条款、回避主要问题，虽从促进立法出台层面可以理解局限性的存在，但与各方期待统一能源立法本可实现的程度相比较，仍不免让人失望。

一、大国崛起的能源力量需要能源基本法保障

能源立法，意图统一各种能源资源的管理，包括“产生热能、机械能、电能、核能和化学能等能量的资源，主要包括煤炭、石油、天然气（含页岩气、煤层气、生物天然气等）、核能、氢能、风能、太阳能、水能、生物质能、地热能、海洋能、电力和热力以及其他直接或者通过加工、转换而取得有用能的各种资源。”

《能源法》第二条关于适用范围的表述，“在中华人民共和国领域和管辖的其他海域内从事能源开发利用及监督管理活动，适用本法。”彰显了大国和平崛起，参与国际能源开发利用的蓝图。

能源法，立法关注的焦点是，如何通过法律处理能源领域经济、环境与安全三者价值之间的适度平衡。例如：第三条关于能源“战略和体系”的表述，即是如此：“能源开发利用应当与生态文明相适应，贯彻创新、协调、绿色、开放、共享发展理念，遵循推动消费革命、供给革命、技术革命、体制革命和全方位加强国际合作的发展方向，实施节约优先、立足国内、绿色低碳和创新驱动的能源发展战略，构建清洁低碳、安全高效的能源体系。”

但实质上，经济、环境与安全三者之间的价值并非总是和谐平衡的，都希望能将能源立法拉向更偏重于己方的方向，因此一个有效的能源法，其看点之一就是如何协调这三个价值之间的冲突，并产出对于社会的最佳结果。由能源立法确立的能源基础设施建设以及能源发展政策等规则，将不仅会决定国家的经济发展动力与能源安全保障，还会决定是否能够完成履行碳排放减少的国际承诺。

二、能源立法定位与环境、安全、经济交互影响

能源法的立法设计，明显受到环境、安全、经济三个方面的跨领域交互影响，让中国能源法变得更加整体与全面。中国能源立法中，开篇即开始展示出现许多跨领域的议题，全面体现中国能源法理论与立法研究的全面发展。

（一）环境规则因素促进能源结构调整 加速能源企业转型升级

能源统一立法，显著强化对环境的保护，全面体现我们国家在能源领域，主动积极承担大国责任。保护环境、减少碳排放和温室气体排放、高效节能，已经成为国内外的共识。因此，我们国家在能源领域直面国际压力，正视生态保护，提出了具体的、可落实的环境保护措施，建立能源与环境关系处理的法律体系。

《能源法》第三条总领性地提出，“能源开发利用应当与生态文明相适应”。能源立法与环境立法，都涉及自然资源的有效治理，而能源生产与运行活动可能产生的污染结果，会威胁到环境的可持续发展。能源发展战略的“节约优先、立足国内、绿色低碳和创新驱动”政策走向，成为后续能源法发展的焦点问题。因此，后续《能源法》第四条也提出“调整和优化能源产业结构和消费结构”：优先发展可再生能源，安全高效发展核电，提高非化石能源比重，推动化石能源的清洁高效利用和低碳化发展。

而《能源法》第三十二条，则细化提出“优化能源结构”：

●《能源法》对化石能源开发明确安全、绿色、集约和高效要求，加速行业洗牌

对于煤炭、石油和天然气等化石能源的开发和加工转换，应采用先进、适用科学技术的要求，无疑进一步压缩了行业的盈利空间，以宏观条款促进行业转型升级。尤为明显的是，加大对煤炭有序开发的统一管控，全面提升煤炭安全绿色开采的开发成本，进一步淘汰小型煤炭开发，加速行业整合。

最基本的电力安全供应和系统保障运行还要靠火电，但火电开发也被要求应当采取“清洁、安全、高效的火力发电以及相关技术”。特别在电力交易市场化的形势下，无论在哪个地方的电力交易试点中，（相对）高成本的火电都是参与市场的发电侧降价主力，这对现存的火电企业的生存和发展明确提出了新要求。同时，催生了建立更加合理的辅助服务市场机制的需求，火电为可再生能源进行调峰，保障可再生能源消纳。

例如，火电行业龙头——华能国际电力股份有限公司，已经连续两年没有新增火电机组，2019年境内电厂含税平均结算电价为417.00元/兆瓦时,同比下降0.35%（但由于增值税率下调,2019年扣税火电平均结算电价同比提升6.9%）。这也从侧面反映出火电在目前发电企业中的尴尬地位。

●政策红利全面加速非化石能源发展，市场性因素有待检验

正文文字为实现环境利益，能源法将可再生能源和核能等非化石能源的优先发展，已经被明确列入国家宏观调控的范畴，甚至已经将相关指标分解为各级人民政府的考核目标，显示了我国政府发展非化石能源的决心。2019年全国用电量超过72200千瓦时，可再生能源电量占总发电量比重超过27%，已实现了《能源发展战略行动计划（2014-2020年）》提出的“非化石能源占一次能源消费比重达到15%”的要求。

可以想象，日后可再生能源发展和消纳，国家与各级政府的意志和作用力将不断增强，但如何发挥市场因素的作用则暂未可知。

《能源法》第四十五条中规定，“国家建立可再生能源电力消纳保障制度，社会用电量中消纳可再生能源发电量的最低比重指标，同时转化为供电、售电企业以及参与市场化交易的电力用户应当完成的义务。”结合2019年5月10日，国家发改委、国家能源局联合发布《关于建立健全可再生能源电力消纳保障机制的通知》，这标志着我国强制性可再生能源消纳机制的正式建立。

《能源法》第四十六条中规定，“国家的财政、金融和价格政策，支持可再生能源开发利用。”但是，新能源和可再生能源市场的相关机制和基本政策，遗憾没能在能源法中得以体现，是否支持能源金融衍生品等问题悬而未决，为后续相关法律发展留下了不小想象空间。

《能源法》第四十七条中规定，在生态优先前提下，国家实施流域梯级开发水能资源。这里出现了相关政策性的原则表述方式，例如“坚持集中式和分布式并举、本地消纳和外送相结合的原则”，“因地制宜高效开发利用”、“鼓励推广”、“积极推进”，类似的表述更有待于专业法规中予以细化明确，难以直接转化为各级政府监管标准或企业行动，需要各级人民政府政策出台实施细则。

（二）能源安全保障宣言措施不足 加重能源企业责任

能源安全体系，包括“能源生产安全”和“能源供应安全”，是维护经济安全和国家安全的重要基础。因此，需要通过构筑能源安全的保障体系，建立能源安全观，包括了生产安全保障、战略安全保障、预测预警保障、突发应急保障四个方面。

●能源设施、场所安全，政府保护尚待细化

立法明确能源企业的安全义务，这无可厚非，也在能源基本法领域明确了能源基础设施“符合安全要求的隔离区或者保护区”，但该区域的权益性质和保护方式，能源法遗憾立法未深入定性。其中“地方各级人民政府”的依法保护义务，但保护的方式和机制，也遗憾未能进一步明确，避免了各级人民政府的履职压力。可见，能源立法更多是对能源企业的义务法，而难以成为政府的自我约束的法律。

●能源行业“网络与信息安全”，纳入大网络安全监管范畴

本次立法的其中一个值得关注焦点，是第七十二条单独将“能源行业网络与信息安全”问题专门予以规定，这也是在《网络安全法》颁布实施以后，更加明确地讲能源行业专业领域的网络与信息安全纳入“网络范畴”。

从这个意义上讲，也通过《能源法》立法明确，能源互联网、电力物联网、智能电网等等相关信息、数据、网络的问题，也同时落入了国家网信部门、国务院电信主管部门、公安部门和其他网络安全有关机关的监管范畴。所以，国务院能源主管部门则无法单独制定相关规则，只能进一步“推动建立健全能源行业网络与信息安全的法规体系和标准体系”。

既然能源行业的网络安全问题已经落入相关专业法律监管领域，本无必要再画蛇添足地出现第七十二条第二款，“能源企业应当认真执行网络与信息安全法律、行政法规和标准。”但显然立法还是要体现对能源企业的不对称监管，却绝口不提能源行业其他市场主体的网络安全守法义务。

●能源安全储备制度，依赖行政管理

主要体现为能源产品战略储备和能源资源储备制度，这显然不是能源法可以完全解决的重大制度，因此本法主要是进行了授权性和程序的规范。

对于企业储备，尤其是企业社会责任储备，遗憾立法未进一步明确激励制度。例如“谁储备谁优先使用”的基本原则，不利于鼓励企业自主开展能源社会责任储备工作。最后只能演变成为行政强制下的企业储备，“县级以上人民政府及其有关部门负责能源安全储备能力建设和收储、轮换、动用管理。”

●能源预测预警，能源企业义务背上隐患

能源预测（energy foreing），通常是对各种能源的供应量、需求量（能耗量）及其比例关系的推测，目的是有针对性地增加或减少能源储备，调整能源结构和工业布局。

从本次立法的角度看，本意是由国务院能源主管部门、县级以上人民政府事实预测预警。但遗憾未进一步明确政府的预测预警信息报告和公开制度。例如，全国、省、市、县四级如何联动等等。但实质上，却是在第七十六条第三款中，施加了能源企业及时向县级以上人民政府报告能源预测预警信息的义务，如果因为未及时报告，引发能源安全应急响应的滞后，虽然立法未名言，但问责难免首先落在能源企业。

遗憾的是，如果能源企业承担预警义务不可避免，但如何进行预警信息的报告和传递，报告的渠道、报告对象、报告内容、报告频率、报告准确性要求、未履行的后果、报告后政府的响应与处理等等细节，如何执行？这些疑问都在能源基本法中无法看到。

例如，是否全国性的能源企业，负有义务向全国每一个县级以上各级人民政府进行报告？要么此信息传递成本过高，要么预测预警沦为形式主义，难以起到预警应急的效果。期待国家能源主管部门根据授权建立健全预警机制之时，可以明确更为可执行的方案。

●能源风险应急管理，立法衔接与协调联动仍需深化

能源应急管理，主要是为了应对能源系统重大突发灾难事件。虽然已经有《突发事件应对法》《安全生产法》和国务院《关于全面加强应急管理工作的意见》等等，但要增强能源系统的应急管理能力，仍需对能源应急协调联动机制、能源应急制度、应急体系、应急预案等进行特殊化的设置。

例如，主要能源品种专项应急预案；能源应急事件分级管理的划分标准及对应处置机制；应急事件认定标准、程序、认定主体；应急措施授权条件和约束等等……

（三）节能型经济启蒙 立法保障能源经济发展仍显乏力

●“节约优先”难以落实，与经济发展的冲突仍未解除

《能源法》第三条提出了“节约优先”的能源发展战略取向，但如何在能源发展过程中以能源节约为“优先”，则是难以建立可以度量或实施的标准。

根据《节约能源法》，“节约能源（以下简称节能），是指加强用能管理，采取技术上可行、经济上合理以及环境和社会可以承受的措施，从能源生产到消费的各个环节，降低消耗、减少损失和污染物排放、制止浪费，有效、合理地利用能源。”如果根据此定义，节约能源与能源环境保护就有了更多重合之处，容易让人费解。

仅就“节约”而言，我们看看《能源法》与节约能源相关的内容包括什么：

“节约优先”战略，在立法中并没有很好地在条文中得以体现。从关于节能的条文看来，除了第六十二条政府优先采购以外，其他条文并没有充分体现“优先”，在能源发展、安全与能源节约相比较的更多环节，是“鼓励”节能或者是各方“并重”，而不是其他价值为“节约”而妥协。

●能源规划与建设发展，缺乏立法体系的全面保障

能源规划与建设的立法，涉及国土资源管理、物权法等法律法规、行政管理领域，所以能源立法在该方面的立法处境相对尴尬，难以协调处理能源规划与建设发展中权利冲突、行政管理方面的重大疑难问题。

例如，能源基础设施建设的发展权利，需要通道用地和空间作为保障，但能源法无法在用地和空间保障方面做出更多的努力。能源立法对基础实施建设的理解，仍然停留在用地和规划问题上，仅仅只有第五十一条表述的“预留能源基础设施建设用地并纳入土地利用规划和城乡规划”，无法从根本上完整确立对能源基础设施建设的保障和支持。立法完全没有考虑架空电力线路跨越、塔基占地、地下管道、电力设施保护区等空间权、用益物权、相邻关系等问题，如何处理与现行物权法、森林法、农村土地承包法等法律法规的衔接，并没有给出应有的解决方案。

否则，发生冲突或能源供应短缺时，各级政府及主管部门依据第五十二条“在发生能源供应短缺时，各级人民政府应当采取应急措施并协调能源企业优先保障农业生产和农村生活用能。”，能做到的应急和协调措施并不多。

●能源市场建设立法汇集改革成果，绕开核心难题

《能源法》第十四条体现能源改革成果，明确市场化改革方向，“国家坚持发挥市场在资源配置中的决定性作用，构建有效竞争的市场结构和市场机制，在竞争性领域形成主要由市场决定能源价格的机制，建立有效的能源监管体系。”

以此为基础，能源法确立了“能源价格形成机制”和“能源价格成本监审制”。其中，竞争性环节的价格由市场因素决定，“主要由能源资源状况、市场供求关系、环境成本、代际公平可持续等因素决定能源价格的机制。”

但是，市场化的交易平台和交易机构，从布局、设立到交易规则，都需要由“国务院能源主管部门和国务院有关部门”确立“推动”和“指导”，例如《关于推进电力交易机构独立规范运行的实施意见》，从这个意义上看，交易平台和交易机构的布局和具体的市场运作，显然不是完全依赖于市场因素，也无法完全按照市场规则来处理。

例如，跨省跨区的电力市场交易，主要的障碍并不能完全安全按照市场规则处理，富余电能和清洁能源消纳、余缺调剂、发电权交易等受到地方政府等诸多因素影响，市场化交易面临区域壁垒和地方保护，需要能源主管部门的监管。但遗憾的是，能源立法中对此类监管及其措施仍然缺乏表达。

（四）能源发展经济激励与补贴 缺乏完善机制

能源领域的补贴，主要是属于在资源配置方面，针对能源产品的供给不足或利用不足而实施的，补贴属于宏观调控的一种重要方式。对于政府补贴，法律难以完全通过列举划定范围，但是界定政府补贴基本范围，实现基本范围的法定，依然很有必要。从这个意义上看，《能源法》尝试界定能源领域的基本范围。

但我国的政府补贴立法的通病是：缺乏严格的法律约束，产生规模持续膨胀的惯性，又有补贴支出固化的顽疾，还有绩效难以监控的弊端，严重影响财政支出的公共性，扭曲了财政支出结构，也容易滋生腐败。

因此，《能源法》在界定补贴基本范围的基础上，抑制规模扩张、完善财政监管、健全审查机制，是后续真正考验经济激励政策能否发挥作用的关卡。

三、多头监管体系权限扩大 能源企业责任加重

能源监督管理的核心是，依法建立政府能源监管体系，并进行有效监管，主要体现在理顺能源行政管理体制，以及对能源开发、加工转换、供应使用、能源市场等活动实施日常监督检查。

（一）能源管理的权责配置体系设置仍较为粗糙

《能源法》确立我国实行的能源管理体系是，能源综合管理与专项管理相结合。（1）能源综合监管部门，主要是国务院能源主管部门，以及县级以上地方人民政府能源主管部门。综合监管主要包括，对能源监管的牵头和管理，以及对专项管理部门的协调、指导和监督。（2）能源专项管理部门，是在其负有某些行业、领域或事项等专业能源监管职责范围内，按照职责分工，各司其职履行专项监管。

对各种能源活动实施监督管理，主要包括：行政许可或者验收、供应监督、公平开放监管、能源储备监督检查、应急监督检查、企业现场检查、行政强制措施、企业配合义务、执法要求、执法行为约束、联合检查、社会监督、违法信息通报、能源统计与计量等内容。

该模式下，主要的难题是，综合监管部门和专项管理部门，如何实现密切配合、联合执法和齐抓共管。但能源立法现阶段规定仍然过于概况，在理顺监督管理的配合上未取得实质性进展，不足以解决问题。

例如：第九十三条〔供应监督〕能源主管部门和有关部门应当按照职责分工监督检查能源供应情况，督促能源供应企业做好能源供应保障工作。

第九十四条〔管网公平开放监管〕能源主管部门和有关部门应当按照职责分工，依法对具有自然垄断特征的电网、石油天然气管网等能源输配管网的公平开放、投资运行效率等实施监管，促进公平竞争，保护消费者权益。

第九十五条〔安全储备监督管理〕国务院有关部门按照职责分工对能源安全储备实施情况进行监督管理。

虽然在立法技术上，因涉及的主管部门众多，人大法工委允许采用“有关部门”进行表述，但更重要的是如何配合，仅仅表述为“按照职责分工”进行监督管理，具体实施过程中不免产生争议，不得不仅仅依赖于另一项苍白的条款，第一百零三条的〔联合检查〕：“能源主管部门和有关部门在监督检查中应当互相配合，可以实行联合检查；分别进行检查的，应当互通情况，发现存在的违法问题应当由其他有关部门处理的，应当及时移送并形成记录备查，接受移送的部门应当及时进行处理。”

当然，这可能不是能源立法层面可以根本解决的行政管理机制问题，但至少能源立法本可以在授权管理、处理程序等方面做到更多。

（二）输送管网的接入不对称监管不利于改革进程

《能源法》明确管网的无歧视公平接入，更多是强调能源供应企业的无歧视放开，实施不对称监管。并且，运用授权性条款，为配套性政策留下衔接的合理空间，降低能源法出台的压力。

例如，第五十八条第二款：“能源普遍服务补偿的具体办法，由国务院能源主管部门会同国务院财政部门、价格主管部门等有关部门制定，报国务院批准后公布施行。”第九十条：“能源监管条例由国务院制定。”

但也有部分监督管理规则似是授权但模糊待澄清之处，例如，第六十条“县级以上人民政府负责按照市场规则组织开展能源需求侧管理工作。”，关于需求侧引导用户错峰用电、提高供电效率、优化用电方式等方面的需求侧管理，是授权了相关政府部门制定管理办法，还是授权了运用市场手段化手段来做引导性服务？

此外，能源立法单方监管能源供应企业，却没有履行对其他市场主体足够的监管。例如，未进一步明确如何管理市场主体的接入、网间互联互通等重大问题。从这个意义上讲，能源法的“管住中间”的能源管网监督管理立法，只管一头，是存在缺陷的。

或许，立法是有意预留空间或者是在回避立法纷争：或许是在预留市场主体绕越国家能源管网自行投资经营建设管网、接入管网？在第六十四条“能源领域的自然垄断性业务与竞争性业务应当分开经营，鼓励各类投资主体依法平等参与能源开发利用活动和基础设施建设。”意有所指？国家立法显然管住中间，本意是避免重复投资，切割划分供给侧格局，但如此放纵对接入的约束，也颇让人意外；

又或市场主体就接入问题、网与网之间间就互联互通问题，自行按照自愿有偿的市场规律协商的空间；

又或者是将接入管理的权限预留给管网企业，可自行确定接入方式和管理方法等等。

但无论是哪种选择，能源法至少应当事先在能源法中提出合规原则或者边界，作出导向性的、衔接性的规定，否则实质上是埋下管网接入和网间互联的纠纷隐患，也直接影响管网企业对特高压建设等新基建的投资的担忧。

“例如，近期关于电源侧接入电网的争议。虽国家能源局已明确“统一接入四川电网”，但白鹤滩的水电站项目关于是否与四川电网发生并网关系仍然提出争议，争议焦点是，白鹤滩的水电是先接入四川电网，再由四川电网统一送出，还是撇开四川电网，直接卖电给受端电网。“

例如，独立电网、小水电自供区、增量配电网，不仅需要考虑如何合规接入的问题，还需要在能源基本法领域，明确调度在管网接入后的管理性质、权限及管理机制，以及明确如何处理并网后调度管理、安全管理等一系列衔接的问题，或者是孤网运行的应急处理问题等等。

类似的现实问题说明，能源管网监督管理，并非仅仅是管住能源供应企业这一头，还需要对市场主体如何接入明确基本的立法意图和准则，避免后续配套规则和行政管理的孱弱。

（三）能源监管措施权限扩大 能源企业数据失权

值得注意的是能源主管部门的监管措施改进，主要包括现场检查和非现场检查。

第一，现场检查。主要是规定有关部门进入能源企业和用能单位的生产经营场所，实施现场检查的权利。但实质上，能源主管部门等有关部门可以采取的行政强制措施是较为有限的，尤其是在未掌握相关证据的情况下，更是难以获得“进入”能源企业和用能单位的合法依据。

第二，非现场检查。特别值得注意的是非现场检查，能源主管部门等有关主管部门，由此获得了能源企业全覆盖、全过程实时数据对接的权力，甚至需要与能源监管系统实施实时对接。能源企业对数据信息将失去掌控。

这属于监管行政权力的无限制扩张，不仅未限制有权获取数据的政府部门范围，也未限制获取的能源企业内部数据范围，更没有明确有关部门获取收据后的保管保密、应用范围、网络安全保护等义务，能源企业的商业秘密、客户个人信息等敏感信息数据，均处于可随时被主管部门调取状态。

这种权力的扩张难免引起能源企业的担忧，甚至系统信息化程度越高的企业，受到的监管会越严苛，这是难免产生反向激励。同时，也影响能源企业对能源数据开发利用的积极性。虽然相关条款被修订的可能性较小，但仍然建议立法重新考虑该监管措施的尺度。

四、能源科技立法起步 国家鼓励为主

能源科技的问题，单列一章，对相关能源企业的技术要求，也同时散见与其他各章当中，彰显我们国家对能源科技此“第一生产力”的重视，将能源科技政策宣言法律化。

近年来，我国能源领域的科技进步，尤其是关于可再生能源、新能源、节能、安全等方面的技术进步，对于能源立法产生了积极的影响，立法稳固和促进能源技术发展的成果。例如，第四十八条，明确电网企业应“发展智能电网和储能技术，建立节能低碳电力调度运行制度。”

但我们同时也看到，该章的条文表述，更多的是发展方向和支持政策方面的“软性”表达，属于能源科技发展的价值导向“宣示”。例如“鼓励”“促进”“推动”“组织”“支持”“纳入……规划”。但这样宣示性的立法表达，从立法技术上而言，并没有太多的可取之处，降低能源立法的权威性和可执行性，增加法律适用的不确定性。

皆因科技发展和技术的进步（除环保技术应用外）更多是社会或国家的整体责任，难以转化为对具体能源企业或市场主体、各级政府的强制义务，尤其是义务和责任的主体、义务的履行方式以及违反义务的后果，都难以施加于普通公民。

五、立法保障能源国际协作 交流合作需细化

能源统一立法，如何构建能源国际合作的法律框架，是重要议题之一。能源法律变迁，通常始于国际条约和标准。例如，作为国际原子能机构（InternationalAtomicEnergyAgency；IAEA）的成员国，需要根据该机构关于国际核能领域的法律与政策规范变动，调整国内的核能法律与政策。在本次征求意见稿中，能源法能够如此强化对减少碳排放和环境保护，也离不开国际条约的影响。

能源法律受到国际关系形势和国际政治的影响。能源国家合作合作专章立法，体现了我国的长远能源发展导向，已将能源领域的开放交流作为常态稳固下来，足以作为一项法律制度进行专门保护。能源发展和安全保障，离不开能源国际合作。所以，能源法没有回避这一议题，将能源国际合作单列一章予以明确。

国际商业与贸易，也切实影响着能源立法。全面开展能源国际合作是“走出去”和“一带一路”建设的重要组成部分。在国际合作的脉络下，可以促成能源基础设施建设，能源产品、专业科技和服务的交易。

能源国际合作的法律框架，包括国际合作形式、机制、守法义务、学习服务、对外贸易及其他合作事项。但显然本次能源法，并没有进行足够深入的规定。

结语

本次《能源法》的制定，内容覆盖面广，综合能源与环境、安全、经济各方面因素，涵盖了能源战略与规划、开发与加工转换、供应与使用、能源市场、能源安全、科技进步、监督管理等方面，其中关于方向目标、基本制度、能源战略等顶层设计为往后能源领域法律法规明确了基本的立法方向。

但鉴于能源市场细分领域多、各领域发展难点越有不同，能源领域法律仍有诸多难题留给我们研究探讨，而这些难题更需要实际结合主管部门、市场主体的意见进行立法修改，或者留由下位法细化规定。