能源审批权下放地方 中央政府需要做什么
发布者：林伯强 | 来源：林伯强 | 0评论 | 3509查看 | 2013-08-07 14:48:31
日前，国家能源局将部分能源项目审批权下放到地方政府，这是改革的一个积极信号。但有人担心取消能源项目的行政审批，会进一步造成产能过剩——— 至少从表面看来，这样的担心似乎不是多余的。
取消能源审批权并不意味着政府放弃对能源产业干预。由于能源外部性问题，市场无法最优配置资源，传统能源品种社会收益小于企业收益；相反，新能源产业的企业收益小于社会收益。因此，能源产业发展不可能避免政府干预，但关键是需要关注政府以何种方式干预。
改革的基本方向是逐步取消审批制，采用核准制。在这其中，中央政府需要做的是，第一，做好中长期能源战略规划；第二，协调中央与地方能源规划，防止地方政府一哄而上。
日前，国家能源局将部分能源项目审批权下放到地方政府，对我国能源体制改革和企业投资积极性，乃至我国能源目标的实现，都具有积极意义。下放行政审批权是转变政府职能，改变一直以来的政府过度干预市场，把市场调节功能逐渐还给市场。
行政审批权一直都被作为政府调控经济和产业的“杀手锏”，用来遏制以钢铁、有色、水泥等产能过剩行业的盲目投资和扩张。因此，有人担心取消能源项目的行政审批，会进一步造成产能过剩——— 至少从表面看来，这样的担心似乎不是多余的。但是，近十年行政审批进行产能调控结果收效甚微，需要从不同的角度解决产能过剩问题。
取消能源审批权并不意味着政府放弃对能源产业干预。由于能源产业在国民经济中的重要地位，以及能源开发利用的资源与环境外部性问题，政府不可能远离能源发展和能源市场。由于能源外部性问题，市场无法最优配置资源。具体来看，传统的能源品种由于外部性问题，其社会收益可能小于企业收益；相反，新能源产业具有正外部性，但是，如果正外部性无法内部化，新能源企业本身的收益将小于全社会的收益，进而影响其投资的积极性，导致新能源产业发展的不足。
因此，能源产业发展和市场化改革不可能避免政府干预，但需要关注政府以何种方式干预。政府如何通过能源战略规划，引导能源产业健康有序地发展，笔者提出以下几点供讨论：
首先，国家能源局应当注重能源产业的中长期战略规划，包括国家层面的能源供应和节能减排目标，能源消费结构调整目标，可再生能源的消费比重目标等。通过制定能源产业的战略规划及长期目标，在关注我国能源安全的同时，引导能源产业健康有序发展。
我国经济仍处于相对快速发展阶段，能源需求具有刚性，能源供给压力不断上升，供需矛盾日益突出。另一方面，由能源消费带来的温室气体排放及环境污染问题，已经成为我国经济发展的瓶颈。由此可见，在未来的相当长一段时间里，我国会面临越来越大的能源和环境压力。因此，政府急需对能源消费总量和排放总量进行有效的控制。通过制定明确的节能目标，对化石燃料类能源消费增加约束，特别要减少化石燃料类能源的补贴，为新能源产业的发展提供空间。再者，通过能源消费结构的优化及可再生能源消费比重目标的制定，为我国能源产业的发展提供方向。
西方发达国家的经验说明，即使在市场化的环境下，能源战略仍是其经济发展战略的一个重要组成部分。
其次，国家能源局应当参与制定更为详尽的地方能源战略规划。目前中央与地方能源规划的差异比较大，应该尽量缩小这个差异，使地方能源规划与中央能源规划相吻合，以保障整体能源战略规划的实施。
具体而言，将长期目标科学合理地细分到每一个地区，需要考虑到各个地区资源禀赋的差异、经济发展程度的不同，因地制宜为各个地区制定能源发展和节能减排目标。我国人口众多，幅员辽阔，地区间资源禀赋差异很大，不同地区具有不同的能源发展比较优势，例如，四川地区水资源丰富，具有发展水电的优势，而西部地区具有良好的风力和太阳能资源。因此，地方的能源定位以及相应的能源通道确定，应该是我国能源管理当局的一个重要职能。此外，有必要将地方的能源发展状况纳入到地方政府官员的政绩考核中，通过定期和不定期发布地区能源发展报告来监督地方能源产业的发展，以确保其与中央政府的战略规划相一致，服从国家大局的需要。
为什么地方能源规划与中央能源规划相吻合很重要？经验说明，地方政府在新能源产业发展问题上，特别是对比较容易见效的环节，往往是一哄而上，目前风电和太阳能设备产能过剩就是典型例子。因此，政府在制定国家新能源产业发展的宏观战略目标基础上，需要根据不同地区的资源禀赋和技术条件做好产业布局，推动地区间的能源产业合作，促使国家新能源产业整体规划与地方新能源发展规划有效衔接。
最后，政府要完善能源和环境相关法律制度建设，加强项目监管力度，制定详细的行业准入指标。在可再生能源和清洁能源的发展上，要制定合理的补贴方式和力度，并在硬件建设上给予必要的支持。此外，能源产业发展伴随技术进步，政府应当注重推动高校、科研单位与能源企业的合作，提高新能源项目的技术水平和国产化程度。
总的来说，发改委和能源局将能源项目审批权下放到地方政府，是改革的一个积极信号。笔者认为改革的基本方向应该是逐步取消能源项目的审批制度，通过审核准入制来推动能源产业的健康有序发展。政府需要做好能源战略规划，参与制定和协调地方能源战略规划，将有益于我国能源消费的总量控制、结构优化及能源整体布局。
作者系厦门大学中国能源经济研究中心主任林伯强
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