消费侧是能源领域重要环节，能源消费革命是实现“双碳”目标最重要源动力之一。加强需求侧管理，加强重点用能领域节能增效，倡导崇尚绿色节约的消费文化，培养用户节约用能意识和习惯，吸引各类用户积极参与到“双碳”活动，并确保“双碳”工作成果最终由人民分享，就是坚持以人民为中心发展能源、推进“双碳”工作的核心要义。近年，在能源消费方面，推进各重点领域节能、增加新能源使用、创新绿色用能场景将成为能源消费侧重点工作。

1、提高可再生能源利用比例成为能源消费侧重点任务

2021年2月，国务院公布《关于加快建立健全绿色低碳循环发展经济体系的指导意见》，提出：推动能源体系绿色低碳转型。坚持节能优先，完善能源消费总量和强度双控制度。提升可再生能源利用比例，大力推动风电、光伏发电发展，因地制宜发展水能、地热能、海洋能、氢能、生物质能、光热发电。

2021年5月，国家发展改革委、国家能源局印发《关于2021年可再生能源电力消纳责任权重及有关事项的通知》，规定从2021年起，每年初滚动发布各省权重，同时印发当年和次年消纳责任权重，当年权重为约束性指标，各省按此进行考核评估，次年权重为预期性指标，各省按此开展项目储备等。

2、加强重点行业领域节能提效和绿色低碳转型发展

2021年3月，中央财经委员会第九次会议提出，实施重点行业领域减污降碳行动，工业领域要推进绿色制造，建筑领域要提升节能标准，交通领域要加快形成绿色低碳运输方式。

（1）工业领域

2021年10月，国家发展改革委等部门联合印发《关于严格能效约束推动重点领域节能降碳的若干意见》，提出到2025年，通过实施分类管理、稳妥推动改造升级和加强数据中心绿色高质量发展等行动，确保钢铁、电解铝、水泥、平板玻璃、炼油、乙烯、合成氨、电石等重点行业和数据中心达到标杆水平的产能比例超过30%。

2021年11月，国家发展改革委等部门联合发布《高耗能行业重点领域能效标杆水平和基准水平（2021年版）》，要求加强绿色低碳工艺技术装备推广应用。对需开展技术改造的项目，各地要明确改造升级和淘汰时限（一般不超过3年）以及年度改造淘汰计划；对于不能按期改造完毕的项目进行淘汰等。

（2）建筑领域

2022年2月，国家发展改革委和国家能源局印发《关于完善能源绿色低碳转型体制机制和政策措施的意见》，提出：完善建筑可再生能源应用标准，鼓励光伏建筑一体化应用，支持利用太阳能、地热能和生物质能等建设可再生能源建筑供能系统等。

2022年3月，住房和城乡建设部印发《“十四五”建筑节能与绿色建筑发展规划》，提出到2025年，城镇新建建筑全面建成绿色建筑，建筑能源利用效率稳步提升，全国新增建筑太阳能光伏装机容量0.5亿千瓦以上，地热能建筑应用面积1亿平方米以上，城镇建筑可再生能源替代率达到8%，建筑能耗中电力消费比例超过55%等。

（3）交通运输领域

2022年1月，国务院印发《“十四五”现代综合交通运输体系发展规划》，明确提出到2025年，综合交通运输基本实现一体化融合发展，智能化、绿色化取得实质性突破，城市新能源公交车辆占比达到72%，较2020年增长5.8个百分点。重点推进交通枢纽场站、停车设施、公路服务区等区域充电设施设备建设，鼓励在交通枢纽场站以及公路、铁路等沿线合理布局光伏发电及储能设施等。

（4）新型基础设施领域

新型基础设施用电量大，成为新的能耗管理的重点之一。近期，国家围绕数据中心用能出台一系列政策要求。

2021年10月，国家发展改革委等部门印发《关于严格能效约束推动重点领域节能降碳的若干意见》，提出加强数据中心绿色高质量发展，鼓励重点行业利用绿色数据中心等新型基础设施实现节能降耗。新建大型、超大型数据中心电能利用效率不超过1.3。到2025年，数据中心电能利用效率普遍不超过1.5等要求。

2021年10月，国务院印发《2030年前碳达峰行动方案》，提出加强新型基础设施节能降碳，优化新型基础设施用能结构，采用直流供电、分布式储能、“光伏+储能”等模式，探索多样化能源供应，提高非化石能源消费比重等。

2021年12月，国家发展改革委等部门同意贵州、甘肃、内蒙古和宁夏启动建设全国一体化算力网络国家枢纽节点，要求建设内容涵盖绿色低碳数据中心，数据中心电能利用效率控制在1.2以下，可再生能源使用率显著提升。2022年2月，国家发展改革委等部门同意京津冀地区、长三角地区、成渝地区和粤港澳大湾区启动建设全国一体化算力网络国家枢纽节点，要求建设内容涵盖绿色低碳数据中心，数据中心电能利用效率指标控制在1.25以内，可再生能源使用率显著提升。

3、重视结合具体场景推进用能绿色转型

2021年10月，国家发展改革委等部门出台《关于严格能效约束推动重点领域节能降碳的若干意见》，提出对能耗较大的新兴产业要支持引导企业应用绿色技术、提高能效水平；加强数据中心绿色高质量发展；根据实际需要，扩大绿色电价覆盖行业范围，加快相关行业改造升级步伐，提升行业能效水平等要求。

2022年1月，国务院印发《“十四五”数字经济发展规划》提出：按照绿色、低碳、集约、高效的原则，持续推进绿色数字中心建设，加快推进数据中心节能改造，持续提升数据中心可再生能源利用水平。

2022年1月，国务院印发《“十四五”节能减排综合工作方案》，明确提出：鼓励工业企业、园区优先利用可再生能源；积极推进既有建筑节能改造、建筑光伏一体化建设等。

2022年2月，国家发展改革委和国家能源局印发的《关于完善能源绿色低碳转型体制机制和政策措施的意见》提出：鼓励可再生能源电力项目就近向产业园区或企业供电。鼓励各地区建设多能互补、就近平衡、以清洁低碳能源为主体的新型能源系统。大力推进高比例容纳分布式新能源电力的智能配电网建设，鼓励建设源网荷储一体化、多能互补的智慧能源系统和微电网。

4、能耗控制方面，建立能耗豁免机制，加快由能耗双控向碳双控转变

2021年9月，国家发展改革委印发《完善能源消费强度和总量双控制度方案》，鼓励地方增加可再生能源消费，对超额完成激励性可再生能源电力消纳责任权重的地区，超出最低可再生能源电力消纳责任权重的消纳量不纳入该地区年度和五年规划当期能源消费总量考核。

2021年12月召开的中央经济工作会议，新增可再生能源和原料用能不纳入能源消费总量控制（以下简称“能耗豁免”），创造条件尽早实现能耗“双控”向碳排放总量和强度“双控”转变等。

2022年1至2月，中央国家部委先后发布了《“十四五”节能减排综合工作方案》《关于印发促进工业经济平稳增长的若干政策的通知》和《促进绿色消费实施方案》等文件，都再次强调“十四五”时期认真落实“能耗豁免”政策。

5、小结

（1）深刻理解发展与减排的关系，将减排外部约束转化为发展的内生动力

减排就是划定发展的边界。正确处理发展与减排的关系至少分两个层次。

首先，正确处理发展与能耗的关系。发展突出以供给侧结构性改革为主线，优化产业结构；能耗方面就是强调节能优先、能效为重，大力实施科技创新与管理创新，提升产业用能水平，挤出不合理用能，特别是要挤出存量用能的不合理部分，加强能效提升改造、绿色工艺改造，尽力实现控规模与调结构同步发展。

其次，正确处理传统能源与新能源的关系。从用能方面看，正确处理传统能源与新能源关系的突破口在于产业的新增用能。坚持对标国际领先能效标准，在关键行业与领域突出强制性标准或要求的作用，从规划设计、施工运行各环节、各阶段都充分体现提高可再生能源使用率的要求，彻底改变对传统能源的依赖和使用。

（2）我国“双高”行业用能高占比情况还将长期存在，能效控制是关键

工业领域是我国能源电力最大消费部门，也是我国“双碳”工作的重点领域。2021年，我国工业部门用电量占全社会用电量66.3%，其中，制造业用电量占比50.3%，传统“四大高耗能”用电量占比27.3%。工业领域能耗控制得如何，将直接关系到我国“双碳”目标能否如期实现。同时，必须认识到我国的产业结构现状以及在全球产业链、供应链中的分工，决定了我国高耗能、高排放行业在用能用电中占比还将较长时期保持高位，降低单位产品能耗、挤出不合理用能的工作，任重道远。工业能耗双控与工业发展，乃至国民经济发展息息相关。

（3）能耗豁免政策实现能耗弹性管理，加快从能耗双控向碳排放双控转型

一是该政策增加了我国能耗双控的弹性与灵活性，将增量用能与清洁能源替代紧密结合，将“约束用能”转化为“鼓励用绿能”，促进“能耗双控”转化为“碳排放双控”。这对各地处理好发展与减排、特别是高耗能产业布局等问题将有重大现实指导意义。

二是能耗豁免政策会激发更多的用户参与到用绿电或实现用电绿色化之中。用户可通过挖掘“自己身边”的绿色能源潜力、购买绿色电力或是绿色证书等方式实现用能的绿色化，加速绿色能源消费积极性，做大碳排放权交易市场与绿色电力交易、绿证交易市场规模，增加市场活力。

但是，需要材料用能与燃料用能之间的市场竞争关系和外溢影响。在产能一定情况下，这两类用能是此消彼长的竞争的关系，经过一定时期过渡，需要统筹考虑材料用能与燃料用能之间的关系。

（4）重视交通运输、建筑和新型基础设施领域的用能转型

交通运输领域用能转型以电气化和绿色低碳化为主线，至少包含两层内容：第一层是道路、服务区和辅助设施等用能用电要多用绿能绿电，以及建立以节能和能效为基础的用能用电管理系统；第二层是运输工具和代步工具的电气化，减少化石油品的使用，减少直接排放，建立电动汽车与电网之间的协同互动，提高经济、环境和社会效益。

建筑领域用能转型以节能能效、绿色低碳化为主线，至少包含以下内容：一是重视现有建筑的节能改造，特别是墙体保温与门窗密封性改造等；二是重视建筑内暖通、照明等系统的精细化、数字化、智能化控制，首先发挥数据分析、算法优化和流程完善的作用；三是结合各地区气候和建筑用能特点，提倡自然能，宜电则电，绿电优先，制定和完善建筑用能标准等。

新型基础设施用能方面，应该重视以下方面：一是根据对数据分析计算时限不同要求，将数据中心集聚于可再生能源丰富、能源开发使用成本较低的地区；二是重视新型基础设（包括数据中心、基站等）布局与分布式能源、配变电规划的协调性，尽量避免“一对一”的供能形式，鼓励“一对多”“多对多”的供能形式；三是加强新型基础设施用能标准体系建设，将其能效、绿能使用与市场准入和信用相关联。

统筹能源消费侧资源，通过政策、市场、技术多种手段，使其由分散、混乱、无序状态转型为具有规模化、可调节性、有序特征的灵活性资源，增加新能源消纳，加快实现能源消费与能源生产、能源供给的高效联动协同，将是我国构建以新能源为主体的新型电力系统、现代能源体系的关键举措之一。