可再生能源法实施三年后
来源：中国环境报 | 0评论 | 4678查看 | 2013-09-03 14:23:33
作为指导可再生能源发展的基本大法，《可再生能源法》自2006年1月1日起开始生效，但一经实施便遭遇了难以操作的尴尬。2009年12月26日，十一届全国人大常委会第十二次会议表决通过了《可再生能源法修正案》，修正案对原有法律进行了多处修改，并于2010年4月1日起施行。
历经三年实践之后，法律的实施情况如何？存在哪些问题？应当如何解决？今年，全国人大常委会启动了《可再生能源法》实施以来的首次执法检查，执法检查组分别赴内蒙古、江苏、甘肃等地进行了检查。在十二届全国人大常委会第四次会议上，执法检查组向大会提交了《关于检查可再生能源法实施情况的报告》（以下简称《报告》）。针对《报告》内容，十二届全国人大常委会第四次会议分组进行了审议，并结合《可再生能源法》执行过程中出现的问题，认真查找原因、积极建言献策，为我国可再生能源发展谋求健康之路。
在8月26日召开的十二届全国人大常委会第四次会议的全体会议上，全国人大常委会副委员长陈昌智向大会汇报了《关于检查可再生能源法实施情况的报告》（以下简称《报告》）的详情。
《报告》强调，我国应该加大力度发展可再生能源，同时也对目前《可再生能源法》执行过程中出现的问题进行了逐一说明。
8月27日下午，十二届全国人大常委会第四次会议分组审议了《报告》，与会人员纷纷发表了自己的观点。
弃风严重，全额保障性收购如何落实？
当前，在《可再生能源法》和有关配套政策的推动下，我国可再生能源进入全面、快速、规模化的发展阶段，可再生能源发展专项资金规模逐年增加，2012年达到167亿元。但由于电网规划至今空白、价格机制依然不完善等因素，可再生能源弃电等问题难以破解。
陈昌智在报告中指出，国家明确提出到2015年和2020年非化石能源分别占一次能源消费比重11.4%和15%的目标。为了保障可再生能源的生产与使用，《可再生能源法》中明确规定了“制定电网企业优先调度和全额保障收购可再生能源发电的具体办法”，但全国人大常委会执法检查组在地方的调研中发现，很多地方在执行这项政策时都“打了折扣”。按照行业术语来说，就是“弃风”现象严重。
报告透露，目前，国内风电、光伏发电、水电都出现送出和消纳不畅的问题，“弃风”现象严重。例如，在风力资源丰富的“三北”地区限电尤其严重，年风电平均利用小时数大幅下降，吉林省从2010年的1941小时下降到2012年的1420小时，一些地方风电限电比例超过40%，给企业经营造成困难。
之所以出现“弃风”问题，报告归之于“部门责任落实不到位”。此外，从法律颁布至今，关于全额保障性收购制度的相关办法仍未出台，电网企业未按规定收购电量，电力监管机构监督乏力。与此同时，地区之间、企业之间的利益关系也制约了全额保障性收购制度的落实。
全国人大常委会执法检查组在地方检查时发现，由于大部分地区还没有实施节能发电调度，仍采用年度发电量计划管理，导致可再生能源发电机组让位于火电机组。而部分电网公司甚至不按法律要求对小水电等可再生能源发电并网提供相关服务，甚至克扣上网电量，由发电企业承担并网费用的情况长期存在。
《报告》强调，应从长远考虑，进一步确立可再生能源优先发展战略，明确可再生能源在我国能源中长期发展中的总量目标，并落实到能源发展的规划、政策和管理等各个方面，使全额保障性收购制度真正落到实处。
“全额保障性收购的法律规定已经出现在《可再生能源法》中，我们不要把它仅作为一种象征意义，实际上，它是有实质性规定的。”参与分组审议的陆浩委员表示。
《报告》给出的解决之道包括：国家发展改革委、国家能源局要加强对可再生能源及相关规划的统筹，尽快出台全国电网发展规划，加强配套电网和跨省区输出通道的建设，提高消纳、输送能力，保证可再生能源开发、输送、利用等多个环节的健康、协调发展。
“实际上，针对可再生能源的收购，国家从电网和各个方面都做了很大的努力，但为了保证优先调度、全额保障性收购，还需要对保障性措施加以完善，包括科学技术的研发都要跟上。”陆浩表示。
《报告》建议，建立分布式可再生能源电力并网技术支撑体系和管理机制，实现分布式发电直供及无歧视、无障碍接入电网，鼓励可再生能源的分散开发和就地消纳。
上网电价“一刀切”，可再生能源发电积极性何来？
除了全额保障性收购制度之外，可再生能源电价补贴也成为分组审议的一个热点话题。
目前，光伏发电采用全国统一标杆上网电价。全国人大常委会执法检查组在地方调研时，有地方向其反映，各地光照条件不同，投资回报差别较大，“一刀切”的价格政策不利于光伏发电大规模应用。
同时，也有企业反映，光伏电站上网电价年限不明确，分布式光伏发电自发自用部分电价补贴政策没有确定，海上风电上网电价也未出台，企业难以核算投资回报。政府部门为扶植可再生能源产业发展所允诺的补贴，往往难以落实，电价附加和补贴机制亟待健全。
此外，全国人大常委会执法检查组在检查中还发现：按照现有的电价附加标准和征收率，所筹集的资金已不能满足补助需要；其次，补贴审批环节过多，程序复杂，到位周期长，长期拖欠严重影响投资效益；第三，现有补贴侧重于发电环节，对输电、辅助服务补贴不到位，影响了电网企业建设的积极性；第四，可再生能源基金的使用缺乏统筹协调，资金安排与规划缺乏有效衔接。
为了鼓励可再生能源发展，国家规定了一系列的税收优惠政策。例如，对中央财政补贴不征收增值税。但这项政策在地方执行过程中，显然有“变形”的情况。
《报告》中披露，“有的地方仍将电价附加资金列为电网企业收入，征收增值税。国家制定了小水电征收6%增值税的政策，但有的地方实际征收税率高达16.8%。”
而正在推进的增值税改革，对于地方发展可再生能源产业积极性也有一定影响。“允许抵扣固定资产进项税额，导致地方政府长期无法从风电、光伏发电项目中获得税收收入，资源优势难以转变为地方发展优势。”
针对上述问题，一些参与分组审议的委员表示，价格补贴方面的问题与现行的管理体制有很大关系。
王毅委员说，“国务院能源主管部门是负责可再生能源发展的主要部门，但是可再生能源的标准、价格、税收、补贴则分散于政府的其他部门，降低了能源主管部门对可再生能源综合管理和宏观协调的能力。”
《报告》建议：应尽快建立电价附加征收标准调整机制，及时调整可再生能源电价附加征收标准，加大征收力度，努力做到应收尽收。同时，积极拓展资金来源，扩大可再生能源基金规模，保证补贴及时足额到位。
电力体制改革滞后，优先发展短板怎么补？
《报告》显示，截至2012年底，我国可再生能源发电装机规模占总发电装机比例达28％，比2005年提高了5个百分点。可再生能源发电量约占全国总发电量的20％，比2005年提高4个百分点。可再生能源产业已成为新的经济增长点。
但《报告》同时指出，在《可再生能源法》实施的过程中，国家地方规划衔接不够、一些政策和制度尚未落实、缺乏统一协调机制等问题仍然存在。
王毅委员说，《报告》中提出可再生能源要优先发展，但是我们同时还要考虑在有序、均衡的基础之上推进优先发展。例如，现在我们在装机上发展很快，但在电力体制改革上却相对滞后。同时，智能电网、储能技术以及分布式发电系统的发展不足，这样一来就使整个产业面临很多问题。王毅认为，要建立更有序的规划和目标，要遵循可再生能源发展自身的特点。
《可再生能源法》中规定的一些重要制度和政策尚未得到落实，是全国人大常委会执法检查中发现的另一个重要问题。
全国人大代表张玉珍指出， 因为与地方利益以及其他方面存在一些冲突，可再生能源上网受到了一定的阻碍。
张玉珍认为，既然我们要鼓励可再生能源的发展，就必须让它
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