张树伟：应将能源价格管理职能赋予国家能源局
来源：财新 | 0评论 | 4212查看 | 2014-09-29 15:55:00
在开始正题之前，让我们先来看一则经过篡改的寓意故事——话说很久以前，一个人挑着扁担担水，前面的桶大水多，后边的桶小水少，还一直漏。这可把这个人给难坏了，走起来前后不平衡，晃荡的厉害。路人看了，纷纷给出主意，有人说“你把前面的水舀出点来”，有人说“你在后边再加个石头或者桶”，有人更是直接人身攻击，说“你傻啊，你把扁担的位置挪挪不就行了”。这人满脸委屈，说“扁担的位置别人定的，我说了不算啊”。
当然，今天我们是谈论能源问题的，不是挑水。回到主题的话，这个挑水的就是目前的东北电力系统，面临着前桶（供给）与后桶（需求）的严重失衡困扰，据说不平衡的程度有2000万千瓦以上，而且随着核电的投产不平衡的程度会更深。
出主意，把前桶舀出一点来的，可以称为是“供给调整派”，比如说你东北把电送华北去，并且“严控新项目”，降低目前所有机组的出力（据说火电发电小时数不到3500小时）。这人犯嘀咕，我回家的路上有更好的泉水（风电、核电等无污染电力），难道我不能把这水的结构优化优化；送到更远的地方，路途遥远，成本很高，那边价格也不高，哪里有人要啊，降价给他们我的成本都收不回来；降低出力，这是没有办法的事情，不出力哪里有饭吃啊？
出主意，说把后桶加块石头或者桶的，可以称之为“需求衍生派”。加石头的这人也不干啊，说“我吃饱撑的，增加分量又没有用”，所以现实中就没有对应了；对于加个桶的建议，这人说“这个靠谱啊，可惜我担那么多桶水回去，卖不掉啊，周边邻居都是穷人，消费不起”。
到这里，笔者就不东拉西扯了，就此点题——这里的扁担指的是价格机制——它能够调节供需，短期实现已有机组的有效利用与平衡，长期激励更有竞争力的机组建设。
不考虑价格水平谈论“窝电”是个伪命题
2014年9月，国家能源局专门出台《关于缓解东北地区电力供需矛盾的意见》(国能电力[2014]350号)，旨在采取各种措施，减少东北电网地区已建成机组缺乏足够需求、利用率不足的问题。这些措施，按照政府原文：一是科学规划外送通道建设；二是严控新增装机规模；三是多措并举增加系统调峰能力；四是积极推进电力市场建设；五是落实责任，加强电力监管工作。
一方面是过剩的发电能力，另一方面，是高企的电价。翻翻东北三省以及蒙东的电价销售目录，主要工业与商业销售电价还高达6-8毛钱一度，这难道不很荒唐吗。这已经高出欧洲德国、法国大工业长期电力至少50%以上？这种高高在上的价格有任何意义吗？发电企业为何不能够稍微降降电价，电网企业为何不能下调电价，刺激一下电力需求，以获得更大的收益与利润呢？
外送还得到标杆电价不是比这更好？这又需要对比一下东北地区的标杆电价与华北地区的标杆电价水平了。辽宁标杆电价4毛，北京标杆电价才4毛。辽宁的电送到华北，还必须付出输送成本，华北如果要你的高价电，那的确这就不是一个经济问题了，送过来必然意味着整体的效率损失。更不要说地理位置更远的黑龙江以及蒙东偏西地区了。
东北的“窝电”问题，首先需要检讨的是：目前的定价水平是否偏高。只要高于目前机组的可变成本，通过下调电价，启动需求扩大市场的政策就会提高目前机组的利用率，增加全社会的福利。而如果电价能够调整，本地的企业将比外送远端的企业具有更大的优势，因为节省了电力输送成本，可以承受更高的出价。
负荷是确定价格下的需求，供给是是确定价格下满足物理约束的产出。负荷跟供给不平衡，短期更多的可能在于连接供给与需求的价格出了问题。 窝电，这一提法需要同价格——这一影响供求的杠杆联系起来讨论。
东北的销售电价，需要一次性下调1毛-2毛，以提振电力需求，解决所谓“窝电”（脱离了具体的价格水平）的假问题。
长期价格与供应分割的管理模式产生了诸多问题
从操作层面，之所以出现以上的问题，主要在于我国计划经济沿袭下来的数量与价格分开管理的政府组织体系。这种路径依赖的程度很深，以至于在方法论上都有了“中国特色”，长期产生了诸多的问题。
单纯的数量管理成了宏观能源管理成了“水多了加面、面多了加水”
因为没有了价格的作用，那么需求成为了“拍脑袋”出来的“定下来”的结论，因此有“准确把握未来趋势”，“准确预测2020年电力需求”等说法，但是这些“准确”恰恰是无论如何也办不到的。
那么如何满足需求这张未来的“大饼“呢？就是不同供应方式的分饼游戏了，先来后到。需求多了，就供应紧张，就想办法扩大供给，上新的机组；供应多了，需求吃不了，就定位哪些机组是不好，想办法关停一部分供应能力。这就演变成为了“水多了加面”，“面多了加水”。
单纯的数量管理使得能源管理部门规划缺乏正确方法论
由于完全不考虑价格的作用，能源管理部门几乎失去了从学界借鉴任何成熟方法论（几乎都将价格作为重要的变量）的条件，发明了很多中国特色的的方法论。典型的就是“最大可支撑能力”，比如年度煤炭生产能力、年度水资源获得量、年度铁路运力、最大调峰深度等。
不考虑价格的规划，其对于供给的结构的分析，必须依赖于这些前提。只有这些前提足够简化了（某些能源类型最大能力了，分饼的能力只能这么多了，其他资源类型补空才能推出结构），它才有进一步推导到规划目标的可能性。但是，这些方法论，就短期的项目层面而言是对的，而中长期来看，都是可以改变来满足或者适应需求发展的形势的（即使总量不会变，利用效率变了结论也会变化）。这些指标方面完全不存在决定性边界，而在规划中往往以一种武断的方式确定。这是影响规划科学性的重要因素。
单纯的价格管理使得价格部门越来越将价格作为一种手段，而不是连接供需的动态机制
与能源部门管数量不同，价格管理部门只负责价格水平的制定以及变动，其变动的缘由越来越多的依赖成本变化与政策目的。从成本变化来看，由于地区间差异极大，行政管理的高分辨率注定了这种成本跟踪永远无法实时跟随实际情况的变化，典型的就是省为边界的标杆电价制度。
政府确定的“标杆电价”一定程度上消灭了电力供求信号，由于信息不对称，各省的标杆电价标准已经脱离了电力建设的各项成本实际，东部地区电厂的利润普遍地好于西部地区，其脱离成本的程度要更大，“电价余量”要更多。而现实中的环保执法不严，企业（特别是中西部的电力企业）通过节省环保成本等实现了电厂的正收益，这是我国环境排放数据失真的重要原因。
此外，由于操作性的影响，很多的价格体系都存在着效率上的“无谓损失”，成为了一种事实上的价格手段。典型的就是三峡的分电体系与价格设定。从其执行的电价来看，浙江距离比上海更近，其落地电价反而更高；而从出售来看，三峡卖给距离自己更近的江西，其价格比上海还低。理论上，三峡的电要就近消纳，吃饱了再往远处送，节省输电成本，这才是整体效率的要求。这一价格跟成本严重背离的体系，注定了在分电的争夺上充满着“灰色空间”。这一系统无疑需要系统性的大修。
价格管理职能应交给能源局
短期内，以及作为电力体制改革推进过程中的过渡，电价管理职能应该充分赋予国家能源局。这将是一种管理体制性质的理顺工作。
这一机制如果能够理顺，相信诸如东北“窝电”，风电电价调整、水电“弃水等问题都能得到更好的，而不是“水多了加面”、“面多了加水”式的解决。
作者：张树伟，能源经济学博士，高级工程师，现任卓尔德（北京）环境研究与咨询中心首席能源经济师，此前多年供职于中国电力行业、IEA等能源咨询与决策支撑机构
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