电力项目不再审批可行与否？ 浙江十年前已试行业主招标制
来源：南方能源观察 | 0评论 | 4670查看 | 2016-09-27 18:24:00
十多年后的再出发，可能只不过是重回原点。
正在送审的浙江省能源发展“十三五”规划提出，加快抽水蓄能电站建设运营管理体制机制创新研究和改革试点工作。要点包括：实施抽水蓄能与核电、省外特高压来电配套建设机制，明确各抽水蓄能电站的主要服务对象；实施抽水蓄能与核电、省外特高压来电、可再生能源的联合运行机制，制定调度运行规则；选择成熟的厂址探索开展抽水蓄能开发权招投标试点。
熟悉浙江电力工业发展史的从业者，应该能很快从中找到令他们兴奋的词汇。这是时隔十多年后，招投标制重现于浙江省的能源规划文件。鉴于上下联动的神经几乎同步跳跃，尽管试行招标制定位处探索阶段，但依然值得期待。
十多年前的招标制曾在国内引起极强烈的轰动，在浙江，诞生了中国电力工业史上第一个以公开招标方式确定业主的项目，曾有机会改变电源建设的整一套体制。
如今，新一代执行者会实现他们的规划梦想吗？
僵化的机制
2002年12月29日，人民大会堂。
中国电力新组建（改组）的十一家公司正式宣告挂牌。这标志着厂网分开改革正式实现，竞争机制引入中国电力行业。
此后多年，厂网分开被认为是过去一个时期最成功的改革动作，这是此后诸多改革的基础和起点，比如浙江短暂试行的电源项目招标制。这一昙花一现的招标制试点曾意欲改革束缚行业发展多年的审批制度。
按照厂网分开方案，原国家电力公司的发电资产直接改组或重组为规模大致相当的5个全国性的独立发电公司。
此后，这五家企业就发展规模等各项经营指标上开展竞争，在全国范围内攻城略池、跑马圈地，几年间资产纷纷翻番。再加上已先期形成的国投电力、华润电力、国华电力等独立发电公司以及地方政府所属的发电企业，发电侧在电源项目上竞争尤其激烈。
电力行业的管理体制变迁、行业主体的发展热情使得行业从业者忧虑厂网分开前形成的电源项目规划、审批机制是否继续适用。
国发5号文提出，“充分发挥市场配置资源的基础性作用，改善政府宏观调控，改革电力项目审批办法”。但延续多年并习以为常的审批机制能改变吗？
审批制的弊病已经讨论多年。5号文印发后，业内专家就提出必须改变由当时实行至今的电力投融资体制，特别是项目审批制度存在很多问题，严重阻碍了电力体制改革和竞争性电力市场的形成，直到今天。
一位多年研究电力规划的专家介绍说，审批的问题集中于：长期以来，政府宏观调控乏力，政府各部门职能交叉，职责不清，政出多门，没有统一的产业政策和行业规划，重项目、轻规划，重审批、轻服务；政企不分，政府对电力项目的行政性审批影响了企业投资决策权，使其不能成为真正的市场竞争主体，直接干预企业经营决策；电力投资风险约束机制没有建立，政府和企业权责不明，投资决策失误无人承担责任。
其次，从项目建议书、可行性研究报告书、初步设计和新开工等环节都要上报审批，审批环节过多，审批时间过长，不能适应市场变化。审批程序和条件不透明，“灰箱”操作，随意性大，也容易出现寻租行为；有法不依，执法不严，影响电力结构战略性调整；项目可行性研究变成可批性研究，中介服务组织行为需要进一步规范。
当时与今天的情形相似，甚至有过之而无不及。改革关头，建立新的电力投融资体制和电力项目审批制度的呼声甚至比今天还高。
专家纷纷撰文呼吁，实行公开招标制度，明确电力项目投资目录，公开审批依据，缩短和明晰审批时限，重大项目听证决策；最终形成政府宏观调控，市场配置资源，企业自主决策、自担风险。
惊人的电力短缺史
在地方层面，对电力项目审批制度的质疑日渐高涨，原因是缺电。
浙江省发改委一位官员说：“当时我们计委领导明确表示，当时的电源项目前期工作的体制是在电力体制改革之前形成的，电力体制改革后，厂网分开后，很多程序和方法已经不适应加快电源建设的形势，不符合市场经济规律的要求，更加不会适应电力市场化。”
自2002年起，电力供应紧张的局面在一些地区轮番出现，2003年夏季高峰时段的拉闸限电范围更扩大到19个省（市、区）。
浙江是缺电最为严重的省份之一，电网机组处于零备用状态。这一时期，浙江年均用电量增长率为17.3%。
缺电这一幕在今天看来或许有些陌生，缺电令地方政府尤其着急。浙江省原计委一位官员说，当时他们判断缺电危机已经超过“非典”对经济发展的影响。
人们自然要反思是什么导致了如此严重的缺电。除了经济发展等积极有利因素外，还有哪些人为的、可以改变的机制体制因素可以改进呢？
浙江省发改委一位官员说，由于对GDP增幅的预测停留在比较保守的水平上，导致原电力规划中预测的最高负荷和用电量的增速远远低于实际增速。
此前，全国电力供应出现暂时过剩，直接导致电源建设出现了“三年内沿海地区不再新开工常规火电”的宏观决策失误。
由此引发了发电装机投产速度严重滞后于实际的负荷和用电量增长速度，浙江电网2001年到2004年的四年间，除秦山核电外的投产装机年均新增量均不超过60万千瓦，而同期的GDP和最高负荷、用电量的增长率均超过两位数，惊人的短缺自然会出现。
另一方面，电源建设的漫长且困难的审批也拉长了电源建设周期，一旦出现电力供应短缺，再考虑新的电源建设已是远水不解近渴。浙江一家电厂曾经历了长达九年的前期工作获批开工报告。浙江本地的官员说，如果项目得以提前三年开工建设，浙江就不会出现如此大的电力缺口。
浙江省一位退休官员在一次中央主管部门组织的座谈上说，如果因为对电力需求预测失准，建设决策失误，从而造成大面积的供电紧张，迫不得已采取计划用电的措施，可以说是重大失职。
浙江当地一位电力人士说，这已经说明，仅仅依靠一级政府审批来预测和平衡全国的电力供需会很困难。
办电的新政
浙江省判断，电力供应紧缺已经成为当时浙江经济发展的瓶颈制约。浙江省领导分析说，浙江每缺1度电影响GDP8元钱，必须早日消除瓶颈制约。
一位官员回忆说，当时提出电力发展要先行，窝电总比缺电好。
2003年4月，新一届浙江省委财经领导小组成立后召开的第一次会议，专题研究电力发展问题，提出了“围绕中心、电力先行、适度超前、积极平衡”的十六字方针。
“电源建设已成为当前经济工作的当务之急，要坚持适度超前、积极平衡、重兵布阵、全线铺开，确保1000万千瓦，争取1200万千瓦电力装机建成投产，确保1000万、力争1200万千瓦电源项目开工建设，确保1000万千瓦、1200万千瓦储备电源项目的前期工作，使浙江省电力建设在今后五年有一个超常规的发展，适应电力需求的快速增长。”
这样庞大的电源建设任务完成难度之高可想而知。首先是电源项目前期工作面临审批环节长、政策处理难、主设备订货时间紧等问题。
浙江省原计委的路径很明确，加快电源建设的关键在于加强前期工作。前期工作好了，报批才有把握；前期好了，建设速度才能保证。
最不可控的因素是主管部门的审批。漫长而艰难的审批令主政者期望的电力建设适度超前变得困难。尽管经过层层公关，项目审批还是很慢。“审批部门不会为一个省单独开一个口子。”当地官员说。
当地一位官员说，“全国一盘棋”的同时，地方政府有责任促进当地经济的发展。浙江经济发展很快，对电力的需求很旺盛，但是如果一刀切，就是不批电力项目，地方也只有被迫采取“违规偷跑”的措施，“未批先建”、“边批边建”、“批小建大”。
“违规偷跑”其实已屡见不鲜。东部另一发达省份也同样严重缺电，但国家为实施“西电东送”战略，对其上马电源项目实行严格控制，新电厂很难获准建立。为缓解供电紧缺形势，省一级政府自己审批，先后在负荷中心区域投资建设了
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