能源局：十三五期间启动电力项目招标制试点改革
来源：南方能源观察 | 0评论 | 4470查看 | 2016-09-27 18:19:00
能源发展“十三五”规划即将出台。
当细细梳理、分析“十三五”面临的问题，突破路径和解决方案后，我们对这一庞大复杂、牵涉广泛，而或被颠覆的行业感到忧虑。
过剩和变革，是今天和未来五年最重要的关键词。无论是过剩还是变革，都可能令这个行业变得普通，变得起伏，甚至变得不再美好。
全球范围内，能源企业的起伏已成为常态。在国内，能源企业家被迫适应新常态，并找到转型后的生存方式。
五年前，煤炭、石油、电力的需求仿佛是个无底洞，所有的可动用的资源似乎都能被消耗。以致中央政府被迫出手为高耗能降火，书记希望确保本地石油供应，省长每天忧心本地电厂的电煤库存。
而今天，各地高耗能产业电价优惠竞相攀比，炼油产能过剩，煤炭行情已经低迷多时。
是没落，沉浮，还是反弹？我们习惯期待未来越来越好，但是现实并非如此。
“十二五”末，沉寂已久的改革重回视野中心。
为何变革，已无人讨论，亦无需讨论；怎么变革，讨论的气氛已经大大不同。
那么，能源行业预设的新机遇会到来吗？最坚硬的几块骨头能否被啃下？我们解读了未来五年可能出台的对行业影响最深远的电力项目招标制，解剖了十多年前在热土浙江短暂试验的项目。我们期待，这能改变已被扭曲的游戏规则，也能解放饱受束缚的企业自主权。我们认为，这是能源主管部门是否深化改革的试金石。
我们还特别关注了核电、风电和天然气的规划目标和实现路径，这三大能源品种关系到中国的能源转型是否能落地。
在解决供应难题后，“十三五”的目标清晰，建设“清洁低碳、安全高效的现代能源体系”。清洁低碳成为最重要的转型目标，这将取决于核电、风电和天然气的角色。
到最后，我们还是想告诉你一个判断，能源后供应时代或许彻底来了。
投资也应市场化
再也没有人怀疑电力体制改革推进的前景了。部委制定方案、地方全力推进、重要机构督办，使得改革已如火如荼。
规划专家疾呼在此轮改革，不能忽视能源投资体制改革。电力改革并非只有电力运行环节需要改革，在投融资环节厘清政府和市场的边界也十分重要。然而，在过去十多年，改革的注意力甚少聚焦于规划与审批环节的改革。
今年7月，《中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见》公开发布，这是2004年后，中央首次部署投融资体制改革。
《意见》明确提出，坚持企业投资核准范围最小化，原则上由企业依法依规自主决策投资行为。在一定领域、区域内先行试点企业投资项目承诺制，探索创新以政策性条件引导、企业信用承诺、监管有效约束为核心的管理模式。
国家发改委主任徐绍史撰文解读《意见》时说，探索“不再审批”的管理模式，并表示“通过试点探索逐步积累经验。”
“我们多年来一直呼吁的电源项目招标制就能很好地实现意见中的要求。”一位从事规划管理多年的官员说。
“尤其是电力市场化改革取得突破后，解决电力投资体制如何适应市场化这一问题宜早不宜迟。”
审批制去向
一位知悉内情人士告诉eo记者，国家能源局决心在“十三五”期间启动电力项目招标制试点改革。在此前漫长的历程中，计划手段进行项目管理已为朝野不快。
2004年投资体制改革后，火电项目原先的审批制改为核准制。按理说，批准的程序和内容发生了重大变化，不过核准项目前期工作比以前审批制更难，周期更长，支付的成本更大，人为和其他不确定因素对项目产生的影响更多。
中电联一位资深规划专家介绍说，在审批制时期，一个典型火电项目上报项目建议书，立项后再进一步投入资金，开展进一步前期、设计等工作，企业风险较低。核准制要求项目上报核准申请时，需完成可研报告以及诸多专题和支持性文件，而这些只是项目核准的必要条件而非充分条件，项目上报后是否能够取得国家的核准还是未知数。
过去十多年，火电项目核准制最受诟病。2013年3月后，国家能源局下放了多项审批事项，全部火电项目和非跨境、跨省（区）电网项目均下放地方政府。但还依然未能改变政府取代企业做决策的实质。在业界看来，很大程度上只是从跑国家部委转向了跑地方政府，地方政府相关部门的专业性甚至也值得怀疑。
那么能否再进一步深化简政放权，走向火电项目采取规划刚性约束下的招标制？未来五年，在全面深化改革的大潮中，审批权力部门能否革自己的命将是回答这一问题的关键。如此一来，政府主管部门的作用将发挥在规划上，决策权还给电力企业手中。
目前电价改革已走在电力体制改革的前面。电价机制逐步理顺后，应该适时启动电力项目的审批制度改革。项目的开发权和项目的容量电价通过公开招投标来确定。
一位多年研究电力规划的专家说，电力项目核准要发挥市场配置增量资源的基础性作用，应由电力规划主管部门组织有关单位、机构和专家研究制定规划，按照法定程序审批规划，并对社会公布。在此基础上，根据市场需求和滚动规划确定分年度开工建设项目，通过市场公开招投标择优确定电源投资主体，相应确定电源上网容量电价。电网实行规划审批和项目备案制。
这一举两得的另一得在于，政府通过电力规划、产业政策以及控制规模布局等宏观调控措施来实现优化结构。此项变革的障碍则在于，一是改革部门无心积极推动，二是主管部门无意改变，三是目前的厂址集中于企业手中，并为厂址的前期工作投入不少人力物力，企业不愿让出。
走至前台
这显然不是仅能源主管部门能推动的变革。
据可靠人士消息称，国家能源局方面曾向中央财经领导小组办公室报送“十三五”期间能源改革发展的主要政策建议。
在这份报告中，能源局仅提出了数项建议，电力项目招标制试点改革被单独列出。数条建议被相关司局认为是理顺能源行业的关键，若干机制改革被视为实现能源革命的重要支撑，由此可见，电力项目招标制已被推至较为突出的位置。
上述可靠人士说，招标制改革的目的是，强化规划引导，创新项目审批方式。具体的做法则是，电力建设项目可行性研究等前期工作由政府委托咨询机构统一实施，经论证后纳入发展规划，符合规划的电力建设项目，均通过招投标等市场化方式确定投资主体。
类似的表述已在能源发展“十三五”规划中有所体现。
参与规划征求意见的专家介绍说，正在送审的“十三五”能源规划在“加强能源治理能力建设”提出，适应项目审批权下放新要求，创新项目管理机制，推动能源建设项目前期工作由政府主导、统一实施，建设项目经充分论证后纳入能源规划，通过招投标等市场机制选择投资主体。
今年6月发布的《电力规划管理办法》第38条，继续深化行政审批制度改革，逐步推行政府规划指导、企业自主决策的电力项目建设新机制。积极探索电源项目前期工作市场化和业主招标制。
招标制密集见诸官方文件，无疑是强烈且乐观的信号。对于此项改革的前景，国家能源局一位官员回复了五个字：“应该有希望。”
是否主动去改变已被扭曲的游戏规则，是否解放饱受束缚的企业自主权，我们认为，这是能源主管部门深化改革的试金石。
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