成立十年的国家能源局会面临新的调整吗？
来源：能源杂志 | 0评论 | 3519查看 | 2018-03-12 18:58:00
2008年是一个“黑天鹅”频出的年份。当年留在世界史上的事件并不止国际金融危机演变成为世界性经济危机这一件。
许多重要的能源事件以及与能源相关的重大事件亦发生在2008年。能源领域一些渐变的趋势或者苗头在当年已经或者即将开始显现，“灰犀牛”与一些积极信号的轮廓逐渐清晰，并深刻地影响着后来的10年直到现在，乃至将来。
2008年以来，国际上和我国的政治经济形势又都发生了巨大的变化。在能源行业里，有顶层设计的管理机构变迁、重大改革的博弈、技术革命与新兴产业勃兴等诸多可以挥洒笔墨的议题。
我们已然走进的这个2018年，注定又将是极其不平凡的年份。新一轮的政府机构改革已经箭在弦上，煤炭等行业的去产能进一步深入，更加激烈的能源结构转型也必然加速到来。
人们似乎焦急地想知道：成立十年的国家能源局会面临新的调整吗？新一轮的煤电矛盾仍无法破解吗？走出金融危机之后的中国光伏企业，在市场蓬勃发展的当下是否已完全忘记了当年的伤疤？国际油价还会出现十年前那般的大起大落吗？未来如何以最低的社会成本，实现我国的能源转型？……
历史或许会给我们最好的答案。
在3月刊的《能源》杂志里，我们撷取了发生在或发端于2008年的九件重要历史事件，回顾当年事件发生的前因后果，反思事件的经验和教训。从今天起，我们将连续刊发这九篇文章。
十年轮回过后，国家能源局依然面临着千头万绪的工作；而在一次次的大部制改革传说中，国家能源局再出发的方向在哪里？新时代已对国家能源局提出了更高的要求。
1998年3月10日，九届全国人大一次会议审议通过了《关于国务院机构改革方案的决定》。在这一轮的国务院机构改革中，几乎所有的工业专业经济部门被撤销，电力工业部、煤炭工业部、冶金工业部、机械工业部等部门都走进了历史。
2008年，新一轮的机构改革方案中，副部级的“国家能源局”诞生。十年来，这个新生的国家能源主管机构，一方面对产业发展的走向起到了一定的决定性作用；但另一方面，曾经的电监会和其他相关部委、以及各个实力雄厚的能源央企的存在，让国家能源局在若干行业细分领域内的影响力大打折扣。
不可否认的是，国家能源局对中国能源产业的发展起到了巨大的推动作用。然而，硬币的另一面，是高速发展的中国能源产业遭遇了一系列前所未见的难题；同时，国家能源局内部“窝案”的爆发、宏观形势激烈变化下的挑战等，让这个新生的部门备受舆论和各界的压力。
以时间为线索一年年地去回溯国家能源局的功过是非，显然不是我们现在可以做到的事情。在这里，我们将一个个时间点上的事件串联起来，以粗线条的方式还原国家能源局十年来发展的路径。
成立：任务重重
用现在的眼光来看，2008年的中国能源形势完全是另一番模样。当年，我国一年新增的火电装机容量是8000多万千瓦，需要新增2亿吨煤炭，可是每年的煤炭新增产量平均只有1.7亿吨。全国性的供电紧张依然存在。
这就像是一面镜子，映照出的事实是：中国能源行业依然还在竭力满足中国火箭上升般增长的经济体量和工业实力。除了煤电紧张，国际石油价格在2008年一度触到140美元/桶以上的高位，加上中国原油进口在2007年首次突破50%，能源安全及能源国际合作的话题喧嚣尘上。能源装备，尤其是关键装备的国产化率较低，以至于能源成立需要把能源科技和能源重大装备工作作为未来的重点之一。而以上这些只是问题的一部分。
这些问题产生的一个很重要的原因就是：由于长期缺乏统一性的能源机构进行规划，电力、煤炭、石油等细分行业的管理往往缺乏能源整体性的思考，造成了上下游产业链或者相关产业的发展出现了巨大脱节，煤电紧张就是一个典型的表现。彼时，亟需一个全国性的、统一的能源规划监管部门。
不过，国家能源局的成立也并不是完美的济世良药。摆在首任局长张国宝面前的第一大难关就是职权范围。在新成立的国家能源局之外，电监会、核安全局、工信部等部门依然保有部分能源相关行业的管理职责。
根据三定方案，国家能源局主要职责是：拟订能源发展战略、规划和政策，提出相关体制改革建议；实施对石油、天然气、煤炭、电力等能源的管理；管理国家石油储备；提出发展新能源和能源行业节能的政策措施；开展能源国际合作。
但事实上，以上职能并不能完全被国家能源局所掌控。例如，石油天然气行业在国内由于三大石油公司的垄断，国家能源局很难在短时间内对石油天然气行业实现较强的管理。
说不上是十面埋伏，至少也是千头万绪。而国家能源局就是在这样的千头万绪之中，找到核心突破点，并且取得了前所未有的成绩。这就是风电的快速崛起。
标杆：风电崛起
今天提到“风电三峡”，你能想到什么？一条又一条专门建设的特高压？严重的弃风？然而无论怎么样，你都无法否认一点：以风电三峡为开端，中国风电行业的产业规模和技术水平都在短时间内实现了巨大飞跃。
规模已经无需赘言，世界最大风电国这一事实能说明一切。至于技术，尽管和世界顶尖水平还存在不小的差距，但国内陆上风电几乎挤走所有的外商企业，而这并不仅仅是依靠国产化保护和价格优势就能够实现的。
风电发展并非一帆风顺。“风电三峡”的概念刚一推出，质疑声并不在少数。风电对补贴的依赖、装备国产化水平低、成本高、电网调度难度大等等都是当时大规模发展风电的障碍。要知道我国2008年底的风电装机容量超过1200多万千瓦，但是年发电量只有140亿千瓦时，设备平均利用小时才不过一千多。
“风电三峡”的推进中问题也是层出不穷。例如，由于装机容量在5万千瓦以上的风电项目需由国家统一审批，而企业为了绕开繁琐程序，将大项目分拆成诸多4.95万千瓦的小项目报地方政府审核，由此诞生了“4.95现象”。
以上帝视角回看，风电“大跃进”式的发展是风电产业遭遇低谷的直接原因。但是，在短短数年时间里就培育出巨大的产业规模带来的最大意义就是：以规模带动的成本下降证明了风电已经具备了大规模商业开发的可能性，并且能够和火电等传统电源进行无外部环境影响下的竞争。
时至今日，中国风电产业已经具备了独立的风机设计、零部件和整机生产、风电场规划建设、运营维护、大数据监控、自动化输配送和售电等一系列能力。很难想象，如果没有风电在过去十年里狂飙突进的发展，我们就无法在很短的时间内形成如此完备的产业链条。
迷途：“窝案”启示录
在中国式政商关系和经济体制中，审批兼具了计划经济的遗留色彩与现代管理的特点。这一点，或许是评判国家能源局过去10年是非成败的关键要素。
也许在外人眼中，烧坏若干台点钞机，先后多位局长、副局长、司长被立案调查……是国家能源局“窝案”中值得津津乐道的八卦内容。而在业内人士看来，这背后值得深究的内容无疑要多得多。
权利的高度集中是绕不过去的话题。国家能源局实现了对油气、煤炭、电力、新能源等多个细分产业的统一管理，这些行业无一不是规模庞大、利益众多。审批权关系巨大，并且有着巨大的可操作性，让权力寻租和非法政商关系都有了巨大的活动空间。
本质上说，任何类似审批权、拥有决定性作用的权利，都会带来权力寻租的可能性。因此，尽管从2013年开始，国务院各部门都开始下放审批权力，但对于预防腐败的作用，可能仅限于让腐败从中央部门转移到了地方部门。
预防腐败的话题足以写上一本书，我们也无意在这里做过多论述。这里想表达的是，对于国家能源局这样的机构来说，“窝案”反映出的核心问题在于：它在发展的过程中，逐步偏离、甚至是背离了原本预设的轨道。
在2008年的三定方案中，能源局的职责为：拟订能源发展战
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