新国家能源局的老问题和新命题
来源：能源 | 0评论 | 4614查看 | 2013-08-07 14:21:59
能源管理正在开启大不同的时代，但“旧愁新恨”始终存在。这一次是否是另一个试错的过程？
新国家能源局正式组建月余，我国能源管理体制开始新的探索与尝试。
与以往“分权式”改革不同，此轮机构改革更强调能源管理机构宏观管理和服务职能。从时间维度检视，这是能源管理体制第十次大规模调整，甚至被看做是“能源部”之前的过渡。
与刘铁男时代重视项目审批不同，“三定方案”赋予能源局主要职责是：拟订并组织实施能源发展战略、规划和政策，研究提出能源体制改革建议，负责能源监督管理等。
从国家能源局近期工作安排看，国家能源管理从微观项目审批向宏观管理过渡，从批项目转向宏观战略、宏观规划、宏观政策、能源改革和能源监管等领域，微观管理上简政放权，并强调事后监管。
根据既往改革经验，改革尝试成败与否取决于机构职责定位，以及所赋予的职权。在近30年能源管理体制变迁中，能源管理机构历经国家能源委、能源部、国家经贸委、发改委能源局、国家能源局、国家电监会。
每一次变革都有部门之间的分权博弈，但此次重组之后国务院大幅简政放权，削减下放部门职权，转变政府职能、改进工作方式。能源管理正在开启大不同的时代，但“旧愁新恨”始终存在。这一次是否是另一个试错的过程？
如何收拾监管烂摊子？
过去60年，我国能源机构变革经历三次电力部、三次煤炭工业部、两次石油部、两次能源委、一次燃料工业部、一次能源部、一次发改委能源局、一次国家能源局、一次国家电监会。
改革变迁中解决了旧问题，新问题不断沉淀。新的国家能源局不得不面临一个“非计划，非市场”的能源管理体制。从管理职能设置上，在中央层面与政府能源管理的职能部门有21个。
能源管理职能分散在国家能源委、发改委、能源局、国土资源部、水利部、工信部、财政部、商务部、科技部、建设部、农业部和交通部、环保部、电监会、安监总局等部门。国家电网、中石油、中石化、中海油、神华集团等大型国有能源企业也承担部分政策性职能。
在政府管理方式上，市场经济手段、行政手段并存。在能源领域，除煤炭价格完全市场化后，电力、油气、新能源等产品价格仍然实现管制。除此外，投资、项目核准等权限仍然掌握在国家发改委、能源局等部门手中。
在本轮国家能源管理体制改革中，市场化仍是方向。能源局并组建市场监管司、法制和体制改革司，将在能源市场监管和体制改革上扮演更重要的角色。
从国际能源监管经验看，经济性监管和社会性监管职能通常是分开的，涉及安全、环境和健康等方面社会性监管职能均由专业化机构负责，能源市场准入、价格、成本、投资、服务质量和市场交易规则等经济性监管职能由监管机构统一负责。
在我国，当前发改委价格和投资审批仍将发挥作用，财政部、商务部、工信部、科技部、海洋局、农业部等部门也参与能源行业管理。这种状况决定，发达国家的模式暂不可行。
基于此，在此轮机构改革中，大能源部依然缺位，能源监管从“政监分离”回到“政监合一”。
在“政监合一”的管理格局下，如何保证独立能源监管工作的开展？能源局派出机构职权又如何与总部、地方能源部门协调？
从问题的迫切性看，后者更为突出，甚至影响了派出机构监管工作的开展。派出机构人士介绍，目前，国家能源局与派出机构、派出机构与地方能源管理部门之间的职权关系界定仍不清晰。
基于此，一些地方派出机构原电力监管工作受到影响，更不用提将监管业务拓展到煤炭、石油等领域。目前，能源局监管办（局）工作重心仍是电力安全检查、供电服务质量、电力业务许可等方面。
按照“三定方案”，原电监会派出机构划给能源局实行垂直管理，但方案回避派出机构和地方发改委、能源局、经信委、安监局之间的职权关系。从增强能源监管的改革初衷看，明晰派出机构职责至关重要，否则“政监合一”模式只成功一半。
职责与权力如何匹配？
过去十年市场监管经验表明，监管体制改革必须与市场化改革同步。否则，将陷入“无权可监、无力可监、无法可监、无市可监”的尴尬境地。
原国家电监会所以被撤并原因即在于此。业内专家认为，对于新能源局而言，强化市场监管的前提是权力与责任匹配，提高能源局行业管理和市场监管的权威。
但在国务院职能转变、审批制度改革背景下，能源领域取消下放项目审批力度之大前所未有。改革领域涉及煤炭、电力、油气、新能源等各方面，涉及能源局电力司、煤炭司、油气司、新能源司等多项审批权力被大幅削减。
“三定方案”不再强调能源局负责煤炭、石油、天然气、电力（含核电）、新能源和可再生能源等能源的行业管理。在这样的权力配置和政策格局下，国家能源局能源监管工具是什么？
此外，能源监管领域遗留或潜伏的问题繁多，半年之余的改革甚至更让这些问题发酵。诸如，垄断企业成本监管难、投资行政审批与市场需求脱节、垄断环节市场准入“玻璃门”、价格机制调节作用有限等。
能源局“三定方案”强调：“推进能源体制改革，完善能源监督管理，推进能源市场建设，维护能源市场秩序。”但与其职责匹配的权力却未见实实在在的增强。
尤其是在价格要素管理上，新能源局仍然只有建议权。国务院强调“国家发改委调整涉及能源产品的价格，应征求国家能源局意见”，在输配电价格成本核算、跨区电网输配电价、大用户用电直供的输配电价格等方面仍需发改委核准。
中国能源研究会副理事长周大地认为，我国能源行业已从粗放、扩张阶段进入讲质量、讲优化、讲绩效阶段，国家能源局需要转变管理职能。我国能源系统优化、协调平衡方面的工作量很大，能源局在防止盲目投资和低效过度的产能扩张、调整经济信号、标准法规制定、市场监管、引导投资等方面还有很多工作可做。
从能源局近期工作安排看，其已经开始尝试向宏观战略、宏观规划、宏观政策、能源改革和能源监管等领域转移，并启动对4类18个课题的调研。如能源局长吴新雄所言，将逐步构建“小政府、大社会、强监管”的管理和服务格局。
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