“改革”依然是2013年的热词，具体到能源领域，同样处处闪现着改革的身影。2013年1月7日国家能源局在全国能源工作会议上明确提出了“深化能源体制改革”的要求。具体表述是“深入研究深化能源体制改革的顶层设计和总体规划，明确改革总体方案、路线图和时间表，积极开展试点示范”。类似“能源体制改革的顶层设计和总体规划”的表述，在2012年的全国能源工作会议上也有出现。

　　连续两年提出“顶层设计”和“总体规划”，说明了有关部门对能源行业的异常重视。那么，我们究竟应该怎么理解和认识顶层设计，能源体制改革到底需要什么样的“顶层设计”呢？都是我们必须冷静思考和理性对待的。在笔者看来，“能源体制改革的顶层设计”并非也不该是一个空泛的概念，也不是一个筐，什么都可以往里装，而是针对现阶段能源体制改革状况提出的战略思考，至少在四个方面应有足够考量：

　　第一，顶层设计并不只是“顶层”的事情，应该与“底层创造”相结合，要接地气。对顶层设计认识存在一个误区，只要一听到“顶层”这个词，一些人就以为是指最高层，这是不对的。还有一种误解，好像顶层一设计，百病皆可除，这种无“顶”不成文的倾向值得注意。任何人，只要有一点历史知识，恐怕都不会把制度变革之希望，完全寄托于顶层设计。不必扯得太远，中国过去三十年的变化就表明：唯一可能并且理性的变革之道，乃是下、中、上互动。只有“顶层设计”和“底层创造”相结合，才能形成一个合情合理的系统，合规地运行。很多顺民心获民心的成功改革，并非是顶层设计出来的，而是“尊重人民群众主体地位和首创精神”得来的，底层创造了好的经验做法，顶层加以认可，予以合法化，认真总结完善并加以推广，以制度化来巩固，就变成了“顶层设计”。顶层需要鼓励底层的创造发明，善于把底层创造上升为国家设计层面，这符合“历史是由人民创造的”唯物史观，符合“从群众中来，到群众中去”的路线。如果没有社会的参与，很多决策表面上看非常理性和科学，但实际上是脱离社会现实，并不能反映社会现实的需求，最终可能成为幻想和空想。可见，顶层设计还有一个社会答不答应的问题。不管一项改革是通过怎样的“顶层设计”，如果没有社会的参与，就不可能实施下去。中国能源体制改革的确需要顶层设计，但顶层设计同时一定要接地气。接地气，才“得气”。因此，笔者建言，能源体制改革的顶层设计者一定要深入到如火如荼的能源事业之中，一定要吃透中国的能源国情，掌握能源产业发展的脉博，了解能源企业的诉求，吸取能源研究者和从业者的智慧。

　　第二，顶层设计不只是国家能源局的事情，也不是成立单独的“能源部”就能彻底解决的事情，需要摒弃惯性思维。有学者认为，现阶段成立能源部的可能性不大。有学者认为，所谓能源体制改革的顶层设计，就是成立能源部。这观点难免有失偏颇，甚至可以说太片面。其实，为什么要成立能源部？什么时候成立能源部？成立一个什么样的能源部？是否成立能源部就意味着一切问题可以迎刃而解呢？这些问题尚须深入研究。但是有一点应该是可以肯定的：如果国家不放弃弥缝补罅、裱糊旧体制的方略，能源部成立没有多少实际意义；如果仍然按行政捏合方式组建，不转换用人机制，能源部也断然没有希望。当然，客观地讲，如果能源部的设立能够推进能源体制改革，保障能源安全，促进能源全面、科学、健康、可持续发展，则利国利民，生逢其时；反之，如果还是延续现存体制，政府职能转变还不到位，行权方式不彻底改变，则等同虚设，那么，所谓的“顶层设计”即使有的话，也不过是“空谈”而已。空谈误国啊！

　　第三，顶层设计不只是各部门独自的设计，不是变相的部门立法，需要各部门通力合作。现在各个领域、行业都在说顶层设计，金融、财税、法律、司法，但大多是各部门自说自话，有将顶层设计变相搞成“部门立法”之虞。这其实是与要求顶层设计的初衷相违背的，因为顶层设计是要求限制权力，而部门立法的逻辑必然是扩张权力，这样下去，反而是更接近计划经济体制。在改革“部门化”、“应急化”、“碎片化”的情况下，一些机构借改革为名，行扩权之实，“改革创新”成了强势群体、强势部门揽权扩权的工具，社会怨声不断在所难免。因此，注重顶层设计，决不应该是某种单一领域的顶层设计，而是综合性的顶层设计。目前中国的能源主管机构非常分散，除国家能源局以外，还包括电监会、煤炭安监总局等，也包括水利部、环保部、国土部等其他十多个部委部分行政职能与能源问题息息相关。不仅如此，像国家电网、中石油、中石化、中海油和神华集团等大型央企也在参与部分政策性的职能。因此，能源领域的顶层设计涉及的部门自然就非常多。以目前我国发起的页岩气革命为例，页岩气开发过程中涉及水资源问题，需要水利部门的配合；涉及环保问题，需要环保部门审定；涉及占用土地问题，需要国土部门审批；涉及输气管线问题及三方准入等问题，则更需要多个部门通力合作。因此，如果我们把能源体制改革顶层设计只是简单地分解到各部门去设计，那最直接的结果架空改革和改变改革的实质。总之，能源体制改革“顶层设计”是全国一盘棋，必须积极稳妥、有序可控地进行。

　　第四，顶层设计不只是关注国内的事，必然要跨越国界，以全球视野谋划中国能源未来新格局。在当前世界范围内能源资源紧张、争夺日趋激烈以及国际原油市场定价权越来越受制于投机因素的大背景下，中国如何突破能源安全瓶颈，成为各方持续关注的重大话题。目前，中国已经成为世界第一大能源生产国和第二大能源消费国，将在世界能源新格局中扮演重要角色。为了适应国际能源发展形势，我们有必要深入实施能源国际战略，充分调动一切力量，综合运用一切有力有效的手段，紧密围绕缓解我国能源短缺这一中心问题而在世界范围内展开全方位的能源外交博弈。因此，我国能源体制改革不仅要着眼于国内总体能源格局，而且要有国际眼光，要立足全球视野进行“顶层设计”，深化和扩大能源国际合作，将触角延伸到世界各个角落，在更大范围开放创新，从全球视野寻求、整合、运用能源资源，审视和谋划中国能源的可持续发展。