在2014年6月13日召开的中央财经领导小组第六次会议上，习近平总书记要求加快推动能源消费革命、能源供给革命、能源技术革命和能源体制革命。这是继党的十八大从生态文明建设的战略高度提出要“推动能源生产和消费革命”之后，中央对能源革命的进一步要求和明确。十八届五中全会“十三五”规划建议中再次明确要“推进能源革命，加快能源技术创新，建设清洁低碳、安全高效的现代能源体系”。革命意味着根本性的变革，而不是拾遗补阙或简单调整。在能源革命的四项内容中，体制革命是先行条件和制度保障。事实上，中国目前能源系统存在的诸多问题和发展面临的挑战，在很大程度上也反映出现行能源体制存在的局限性和弊端。如果不进行能源体制革命，能源技术革命、能源生产和消费革命将受制于体制因素而无法实现。那么，什么是能源体制革命，我国能源体制革命的目标和方向是什么？

　　理解能源体制革命需要突破传统“市场-政府”二分法

　　分析经济体制最有代表性的方法和视角就是“市场与计划”或“市场与政府”的二分法。市场经济体制是以市场的“无形之手”组织经济活动，计划经济体制是以政府的“有形之手”组织经济活动。这两种经济体制代表了两种极端的纯粹的状况：完全自由放任的市场经济和完全按政府指令执行的计划经济。二分法为我们理解经济体制提供了一个最基本、最简单的理论视角。但是在现实中，各国采取的经济体制无一例外的都不是纯粹的市场经济或者计划经济，而是处于两种状态之间，经济活动同时受到市场和政府的调节，只是二者发挥作用的领域、强度、频率和程度有所不同。就政府调节经济活动的具体方式来说，又有直接干预和间接干预之分。要具体分析某个特定领域的经济体制问题，既不应该一味的强调市场化，也不应该一味的强调政府干预，而应该考虑在多种调节机制或体制共同作用的状态下，政府在哪些领域、通过哪些手段发挥调节经济活动的具体作用。

　　Djankove、Glaeser、LaPorta、Lopez-de-Silanes和Shleifer等人在一系列文章中从“新比较经济学”的角度提出了分析经济体制的“四分法”，即现实经济活动存在四种不同类型的体制或组织方式，分别是市场（marketdiscipline）、法制（privatelitigation）、监管（regulation）和国营（stateownership）。在只有市场起作用的纯粹状况中，经济主体不受任何政府干预甚至法律约束，完全依靠市场的竞争力量和交易秩序调节自己的行为（比如，一个想在市场中长期经营的企业可能出于对市场声誉的考虑而保证产品质量）。在完全国有国营的体制下，政府则包揽了一切经济活动，并依靠自上而下的科层制度和指令完成。法制和监管介于完全的自由化和国有化之间。在法制下，通过市场参与主体事后打官司来约束市场秩序；而在监管下，政府事先制定规则明确市场主体应该做什么、不应该做什么，并通过专门的机构监督执行。从市场、法制到监管、国营，政府的力量和干预程度逐步提高，而市场的作用则逐步减弱。当然，与市场和政府的二分法一样，在四种组织形式之间也同样存在大量的中间状态。即使是在同一经济领域，市场、法制、监管和国营等不同的组织方式并不相互排斥，可以（通常也是必须）同时发挥作用，形成相互叠加或协同作用下的某种交织状态。

　　我国现行能源体制是一种介于国营和监管之间的管制型体制

　　经过30多年的改革，中国能源体制已经由计划经济时代的“政企合一、高度集中、行政垄断”的国有国营模式，初步转变为“政企分开、主体多元、国企主导”的产业组织格局。

　　市场主体方面，打破了政企合一的格局，包括煤炭、油气和电力在内的主要能源企业都已脱离行政序列，在形式上实现了政企分开。但是由于中国能源行业以国有企业为主导，在具体实践中政府与企业的职能界限并没有完全厘清，特别是能源领域一些大型国有企业实际上仍然承担了部分政策性目标和社会职能，政企分开还没有完全实现，以企代政的现象比较突出。同时，国有企业凭借自身的政治资源和行政资源，在市场中拥有一定的行政特权和垄断地位，从而还不是真正的完全竞争主体。国有能源企业既承担生产经营职能，又承担部分政府职能；既承担政策性负担，又享受行政性特权，这是政企分开改革不到位的表现。从另一个角度看，政府对国有企业的管理又不完全符合市场经济体制的规范。除了作为资本所有者和公共管理者的角色管理企业之外，仍然存在政府以行政协调等手段干预企业经营的现象，使国有企业难以真正做到按市场经济规律办事，成为商业化经营的规范的市场经济主体。

　　市场结构方面，矿产资源开发、能源投资、贸易等领域的产权规则还不够明晰，市场准入标准不够完善，仍然存在大量的行政审批和许可，从而造成严重的行政性进入壁垒。另一方面，输配电网和天然气管网等自然垄断环节尚未独立于能源市场交易并对所有市场交易主体公平开放，从而构成了电力和天然气市场的进入壁垒。总体上，除了煤炭行业外，中国现行能源行业市场结构尚不具备有效竞争性，市场体系有待完善。

　　市场运行机制方面，虽然在很大程度上已经打破了国营体制下的内部统筹协调机制，但是即使在竞争性或可竞争性领域，能源企业的投资、产量和价格等仍然受到政府相关部门的普遍监管。与此同时，某些需要监管的领域却又存在严重的政府职能缺位。

　　具体来看，价格机制方面，油气、电力等能源产品的价格在现行体制下仍然由政府制定，而不是完全由企业按市场供求关系决定，市场供求变化难以及时转化为价格信号，从而不能发挥价格机制调节供需的作用。投资方面，企业的投资决策在很大程度上还受计划管理方式的制约，各领域投资均需由政府投资主管部门审批。产量方面，调节市场供需平衡在很大程度上还要依靠行政手段，比如电力调度不是依据市场竞争的商业决策，而是由政府相关部门依靠行政手段分配电量。此外，投资项目主管部门、价格主管部门和市场运行主管部门相互独立，项目审批时未能充分考虑投资对市场运行和价格可能产生的影响，从而降低了投资审批决策的有效性和科学性。

　　如果说价格、投资和产量等方面的行政审批是“错装在政府身上的手”，需要换成市场的手，另一方面，能源市场运行在某些领域又存在政府缺位的现象，能源监管亟待加强：一是对自然垄断环节的规划、投资建设和成本价格等方面的经济性监管不足；二是对煤炭、油气交易中间环节的市场操纵、不公平竞争和破坏市场秩序等监管不足；三是对环境、健康和产品质量等方面的社会性监管不足。

　　综上，经过20世纪80年代的投资体制改革和90年代的管理体制改革之后，在市场主体的性质和市场结构上已经突破了国营体制下的政企合一、高度集中的格局，在运行机制上也有别于计划经济体制下的部门间内部统筹协调机制。但是现行体制在市场准入、投资、产量和价格等诸多方面仍然保留了相当多的政府干预和行政手段，而且这种政府干预和控制不同于成熟市场经济中的政府监管：一是市场主体不是完全意义上的按经济规律办事的商业化企业；二是政府对市场准入、投资、产量和价格的干预缺乏统一的规章和标准，仍然带有行政协调的色彩；三是政府干预过度和政府监管不足并存。中国现行的能源体制总体上是一种介于国营体制与政府监管之间的状态，可以称之“管制型体制”。这一判断比依据“市场与政府”的二分法认为中国现行能源体制特征为“半市场、半计划”的判断更加准确和具体。

　　我国能源体制革命的方向是打破管制型体制建立监管型体制

　　（一）体制革命的性质是跨空间的制度变迁而不是制度空间内的调整

　　体制革命就意味着经济活动组织方式的根本性转变。经济活动的任何一种组织方式都是不完美的，都有相应的组织成本、执行成本或“制度成本”。总的来看，制度成本主要包括两大类：一类是由市场失序（disorder）和市场失灵（failure）带来的损失，简称制度成本A；一类是由政府独断（dictatorship）和政府失灵造成的损失，简称制度成本B。在完全自由放任的市场经济体制下，制度成本全部来自市场秩序混乱和市场机制无法起作用造成的制度成本A。在完全的国有国营体制下，制度成本全部来自政府失灵造成的制度成本B。法制通过法律机制规范和维护市场秩序，虽然有助于减轻（但不可能完全克服）市场失灵问题，但同时也存在自身的运行成本或制度成本（比如诉讼费用、谈判成本等）。与