“十三五”时期，我国制定了到2020年万元国内生产总值能耗比2015年下降15%，能源消费总量控制在50亿吨标准煤以内的“双控”目标，并要求届时煤炭占能源消费总量比重下降到58%以下。5月29日，国家发展改革委能源研究所发布《“十三五”时期重点部门煤控中期评估及后期展望》执行报告指出，“十三五”以来，重点部门支撑全国煤控目标任务全面完成，“十三五”后期，我国实现煤炭减量替代目标仍面临诸多挑战。

煤炭消费总量控制目标完成情况好于预期

根据国家统计局初步核算，2018年，我国超额完成能源总量和强度“双控”目标。2018年，我国一次能源消费总量46.4亿吨标准煤，比上年增长3.3%；单位GDP能耗相比上年下降约3.1%，超过全年下降3%的目标任务。报告指出，从“十三五”目标完成进展看，2015～2018年，我国一次能源消费总量增长了3.4亿吨标准煤，仅相当于“十三五”增量控制目标的48%；我国单位GDP能耗累计下降11.3%，完成“十三五”能耗强度降低目标的73.4%，超额完成60%的进度目标要求。从煤炭消费情况看，2016年我国煤炭占一次能源消费总量比重为62%，2017年下降到60.4%，2018年进一步下降到59.0%。报告预计，到2020年有望实现煤炭在一次能源消费中的占比下降到58%。

据国家发展改革委能源研究所能效中心有关人士介绍，“十三五”时期，国家对重点部门没有制定煤炭消费总量控制目标，仅在行业发展规划中制定了能效提升、污染物减排、结构调整等具体约束目标，此外，在供给侧结构性改革背景下，针对煤炭、钢铁、电力等制定了去产能或产能控制总体目标。在中国煤炭消费总量控制方案和政策研究项目中，针对重点部门提出了2020年煤炭消费总量控制目标，以及节能环保、结构优化等具体目标。

报告分析，从重点部门情况看，单位产品能耗持续下降，装备大型化加快发展，为重点部门煤炭消费减量替代奠定了坚实基础。具体到火电部门而言，“十三五”时期，我国制定了现役煤电机组经过改造以后平均供电煤耗降至310克标准煤/千瓦时以下的发展目标。从目标完成情况看，2017年，我国燃煤机组平均供电煤耗为309克标准煤/千瓦时，比上年下降了3克标准煤/千瓦时，已经提前三年完成规划目标。随着高参数大容量燃煤机组建成投产，预期到2020年我国平均供电煤耗还将进一步下降。

我国煤炭消费没有大幅反弹的基础

我国煤炭消费总量控制目标能够超出预期完成，得益于煤耗重点部门的工艺路线优化、能效提升、清洁能源替代、产能布局调整等多方面因素。通过控制煤炭消费总量，来实现重点部门优化工艺路线、提升能源利用效率、推广清洁能源、调整产能布局的效果。

“我国推行煤炭消费减量替代并不是限制合理用能需求，而是在综合考虑生态环境约束、产业升级需求等因素基础上，整合推动能源供给侧结构性改革和引导绿色低碳消费升级的综合决策。”上述人士表示，控制煤炭消费不能仅依靠行政措施，需要结合各地区、各行业实际情况，从系统优化、成本最小化等出发，利用需求减量、结构优化、技术升级等多种途径，发挥市场和政府作用合力。

报告指出，“十三五”以来，我国重点部门摸索的一些最佳做法实践，为进一步深入推动煤炭减量替代工作提供了有益参考。例如，完善经济政策，发挥价格信号对控煤的引导作用；优化区域和园区能源系统，“化零为整”促进控煤；整合推进控煤与污染治理，提高控煤经济性；提升精细用能和智慧用能水平，实现管理节能。

报告分析，我国煤控也面临着诸多问题和挑战。现代煤化工产业快速发展，加剧煤炭消费增长压力。大范围高力度淘汰燃煤锅炉与保障合理用能需求不够匹配。一些煤炭替代措施经济性差，可能造成煤炭消费反弹。一些地区和行业存在刺激能源需求增长的倾向。

“整体来看，伴随我国经济加快高质量转型，清洁能源发展进一步加快，我国煤炭消费并没有大幅反弹的基础。”上述人士称，但伴随电力供需形势更加复杂，传统化石能源与清洁能源竞争加剧，煤化工等行业投资过热，我国实现煤炭减量替代目标仍面临艰巨挑战。

强化煤控目标约束避免煤炭消费反弹

“十三五”后期，我国实现经济高质量发展的国际国内环境更加复杂，面临的不确定性因素增多，对进一步推动煤炭消费减量替代带来严峻挑战。对此，报告提出以下相关建议。

一是强化煤控目标约束，努力完成煤控目标。当前，在供给侧结构性改革特别是去产能、去杠杆背景下，实现煤炭消费减量替代目标面临较好的宏观形势。建议进一步强化煤控目标约束，严格落实节能提效、结构优化、能源替代各项措施，加强对重点耗煤行业的分类指导。

二是加强对重点耗煤行业新建重大项目的全过程监管。建议开展重点用能行业重大在建项目的全面筛查，加强国家与地方规划统筹衔接，确保重大耗能项目建设符合国家产业规划、节能环保标准和生态红线要求，新建重点用能项目不仅能效水平要达到国内领先、国际领先，能耗和煤耗也必须控制在总量目标范围内。严格控制煤电装机和煤化工项目建设，落实等量减量替代要求，对不符合节能环保标准要求、未批先建的项目全面叫停。

三是大幅提升东部地区清洁能源、外送电力供给保障能力。当前，我国京津冀、长三角、珠三角以及山东、河南、安徽占全国煤炭消费总量的50%以上，也是我国煤炭减量替代的重点地区。建议进一步放开天然气、分布式能源领域投资和价格管理，鼓励有条件的地方政府大幅增加管道天然气、LNG、分布式可再生能源等多种供给，不断提升清洁能源利用规模。加快跨区输电基础设施建设，鼓励东部受端地区采取长期协议、共同投资、兼并重组等多种方式与西部清洁能源大省加强合作，提升外送清洁电力规模和保障能力。

四是深化石化、煤化工领域供给侧结构性改革。建议立足国内需求，严格控制石化、煤化工产能盲目扩张。按照国内领先、国际先进节能标准要求，以及最严格的生态环境、水资源约束要求，大幅提高新建产能节能环保安全标准。

五是强化新兴领域用电、用气等需求侧管理措施。随着我国新增电力需求由高耗能部门到新兴产业和居民生活领域，以及天然气在工业园区、电力、居民生活领域大规模应用，未来可能出现电力和天然气峰谷差拉大、供给不足等问题，对全社会煤炭减量替代带来负面影响。要强化新兴领域用电、用气等需求侧管理措施，进一步完善峰谷价格、差别价格、阶梯价格政策，推动重点部门煤炭节约利用、高效利用、有序利用、智能利用。

六是完善“煤改气”“煤改电”相关政策，避免煤炭消费出现反弹。把握“煤改气”工作节奏，优先实施建筑节能改造和工业低温余热利用，推广热泵、蓄热、中低温余热利用、大温差长距离输热等技术，统筹利用电力、钢铁、水泥等高耗能行业余热余能资源。