配电区域划分，已成为困扰增量配电试点项目发展的难题。

不止一个增量配电试点的项目业主向笔者反映，政府部门非要项目业主与电网企业协商签订区域划分协议，否则就不出具区域划分意见。没有区域划分意见，项目业主也就无法申办电力业务许可证（供电类）。

那么，划分配电区域，是否一定要与电网企业协商一致，并签订区域划分协议呢？如果无法达成一致，是否就不能领取电力业务许可证呢？

其实，这个问题的答案是明确的，笔者觉得有关规定已经说得非常清楚了。

一、电力业务许可证的领取，并不以双方就配电区域划分达成一致为必要条件。

根据《国家能源局关于对拥有配电网运营权的售电公司颁发管理电力业务许可证（供电类）有关事项的通知》（国能资质﹝2016﹞353号），“拥有配电网运营权的售电公司申请电力业务许可证（供电类）的，应当具备下列条件：…5.具有配电区域的划分协议书或意见”；并规定，“拥有配电网运营权的售电公司在提交电力业务许可申请前，应当取得配电区域的划分协议书或意见”。

文件的规定是非常清楚的：申领许可证时，需要提交的配电区域划分材料，可以是“配电区域的划分协议书”，也可以是“配电区域划分意见”，两者具备其一即可，并未要求必须提供“划分协议书”。

同时，国家发展改革委、国家能源局颁布的《增量配电业务配电区域划分实施办法（试行）》则对配电区域的划分协议书和配电区域划分意见的使用做出了具体安排。根据该《办法》第十三条，“增量配电业务项目业主按照有关规定申领电力业务许可证（供电类）时，国家能源局派出监管机构主要依据地方相关主管部门出具的配电区域划分意见，在电力业务许可证（供电类）中载明配电区域。已满足其他许可条件，但未取得配电区域划分意见的，国家能源局派出监管机构参考企业间自主达成的配电区域划分协议等材料，在电力业务许可证（供电类）中载明配电区域。”

笔者认为上述规定澄清了以下关键问题：

一是“配电区域划分协议”和“配电区域划分意见”不是一回事，不能混为一谈。配电区域划分协议，是项目业主和电网企业双方通过协商，就配电区域划分问题达成的协议，是双方合意的体现。配电区域划分意见，是政府部门依据职权对配电区域进行划分的结果，是行政权力的体现，具有强制性，不以任一方的同意为必要条件。换言之，一个是民事法律关系的体现，一个是行政法律关系的体现，笔者觉得这一区别是非常关键的。

二是配电区域划分协议和配电区域划分意见的重要程度是不一样的，在采信时是有先后顺序的。根据“国家能源局派出监管机构主要依据地方相关主管部门出具的配电区域划分意见，在电力业务许可证（供电类）中载明配电区域。已满足其他许可条件，但未取得配电区域划分意见的，国家能源局派出监管机构参考企业间自主达成的配电区域划分协议等材料，在电力业务许可证（供电类）中载明配电区域”的规定，发证时主要采用“配电区域划分意见”，只有在“未取得配电区域划分意见”的情况下，才“参考”“配电区域划分协议”。也就是说，政府出具的配电区域划分意见要优先于双方签订的配电区域划分协议。笔者觉得这一点是正确的：配电区域划分是政府的行政权力，具有行政裁决的性质，不能任由双方协商处置。

二、出具配电区域划分意见是政府主管部门的法定职责。

地方相关主管部门是配电区域划分的责任主体，应当按照有关规定做出行政决定、出具配电区域划分意见。这一结论的依据，是国家发展改革委、国家能源局《增量配电业务配电区域划分实施办法（试行）》。根据该《办法》第四条，“地方政府确认的主管部门（以下简称地方相关主管部门）负责配电区域的划分”；第十条“地方相关主管部门应当在配电网规划、项目论证、项目业主确定、项目核准（备案）等环节明确具有清晰地理边界的配电区域，出具配电区域划分意见，并抄送国家能源局派出监管机构”。

可见，对配电区域进行划分并出具配电区域划分意见，是地方主管部门必须履行的法定职责。如果进一步解释“职责”的话，那么，既是法定权力，也是不容推卸的法定义务。

如果主管部门不履行或推诿塞责、怠于履行，则必将受到党纪国法的追究。

三、政府主管部门不能将双方达成协议作为出具配电区域划分意见的前置条件。

如前所述，划分配电区域并出具配电区域划分意见，是政府主管部门应当履行的法定职责，不能为职责的履行设置“玻璃门”作为前置条件。就区域划分而言，笔者认为，双方可以协商，但主管部门不能强令双方必须达成一致，也不能通过拖延等方式逼迫双方达成一致。主管部门是负责裁决双方争议的，不能不负责任地要求双方自行解决矛盾，而自身只负责对结果进行确认。

这个道理，笔者觉得再好懂不过了：政府主管部门在这里实际上扮演了法院的角色。如果原、被告双方有无法解决的争议把官司打到法院，我们很难想象，法院只是一味要求双方协商，等协商一致之后再根据协商结果做出判决——那还要法院做什么呢？而且关键的是，在双方实力存在巨大差距的情况下，“协商”的结果只能是弱者吃亏，无法达到公平的结果。

事实上，不少小伙伴告诉笔者，增量配电网的项目业主与电网企业“协商”的结果也往往如此，以项目业主不断让步、让步、再让步而达成所谓一致。表现在最终结果上，则要么是被迫满足电网企业的参股甚至控股的要求；要么被迫“以土地换和平”——以缩减试点区域面积换取电网企业的同意；有的则更甚，被迫既出让股权又缩减试点面积。

国内的多个试点，包括一些广受关注的知名项目均不同程度地存在这种情况。

那么这些问题如何解决呢？

笔者的建议是：

一是政府主管部门应该切实履职尽责，不能一味当和事佬、让双方自己解决难题；

二是上级部门应进一步加强督导、约谈、通报、追责的力度，让敷衍塞责者接受党纪国法的处罚；

三是项目业主及各参与方应积极向上级部门反映改革中遇到的问题，比如中央巡视组、国务院都设置了非常畅通的反映渠道，大家足不出户就能将问题直接反映到中央。对于改革中遇到的难题，相信中央是一定会解决的。

电改非易事，且行且观察。