低碳电力发展目标是低碳发展战略的重要组成部分，也是实现路径和措施的依据。推进低碳发展是一个极为复杂的巨系统，其目标必然是一个复杂的多目标、多层次的系统，其中低碳电力发展目标系统是这个巨系统的核心。目标是通过指标或者指标体系来体现的，经梳理我国现行的低碳电力发展目标相关的法规及重要政策性文件，现行的指标体系存在以下问题：

存在的主要问题

第一，指标缺乏顶层设计。

一是缺乏法律支撑。我国还没有综合性的能源法和应对气候变化或者低碳发展法等，现行的低碳发展目标、政策等有的是根据相关环保或者资源法规，有的是根据政治文件，有些则是由政府部门提出。

二是指标体系设计难度大。能源电力低碳发展目标与能源安全、污染控制、时空布局、经济效益、产业发展等多种目标相联系，是一个多目标博弈问题。

第二，体制难协调。由于不同的目标分别赋予不同的政府机构进行管理，造成目标难协调。虽然我国政府有宏观调控部门和专业管理部门的区别，而且低碳能源电力发展的文件很多是从国务院层面发布的，看似有统筹协调机制，但实际难以实现，因为不同部门都是按各自按职责范围来确定目标的。

第三，指标和目标值的设定往往缺乏科学决策机制支持。一些重大目标或者政策要求可能出台迅速，有的只是依据短时、局部、甚至是个别试验结果。一些目标虽然通过了“模型”优化，但因为模型输入条件本身的不确定性的，模型结果可能成为解释研究者、决策者意图的工具。

第四，目标落实简单粗暴。由前两种结果会造成目标落实难的问题。目标落实难有种种表现：目标难完成，缺乏操作性和实践性；过快完成目标，如原计划5年完成的，结果一两年就完成了。

以上问题的存在，造成低碳电力发展指标及目标存在交叉、重复甚至矛盾，在政策、措施、行动、监管等方面存在不协调。目前，从能源电力清洁、低碳发展的目标和政策看，有法律上或者行政上的污染物超低排放要求，有清洁能源发电绿证，有清洁能源发电补贴，有可再生能源电力消纳保障机制……实际上，多数政策的理论基础是相同的。

建议

第一，突出重点，解决多目标协调问题。实际上，只要抓住本质、抓住重点，任何复杂的问题都可以简化为简单问题。应对气候变化、能源转型、新型产业发展、大气污染控制、经济发展都是必须解决的重大事项，但它们之间有时具有密切的关系。在众多复杂问题中，把握清洁、低碳、安全、高效四个维度，就不会出现抓住一点不及其余的极端情况，而现实中出现的种种问题恰恰是各自为政，不及其余的结果。

第二，以碳统领解决低碳能源电力发展的约束性问题。

从能源效率和常规污染物的控制上，不论是从绝对影响（环境质量）和相对水平（先进性）看，都已经不是制约能源电力发展的主要制约因素，而碳排放控制将是成为中、长期发展最大的制约因素，战略目标和战术措施都应当将此当成最重要问题加以策划。

对于风能、光伏等新能源来讲，效率问题是效益（经济性）问题，对于煤电等电源来讲效率问题也是效益问题，不要将此效率问题单独拿出来作为政府管理的制约因素，不要为了降低1克标准再采取什么强制性政策，应交给企业自己去管理。政府管理的目标是如何根据政治承诺和政治要求做好以碳控制为核心的管理上来。

第三，坚定地走用碳市场控制碳排放的道路，尽可能采用碳市场来统领各种政策。碳市场的本质是“限额—交易”机制，限额是政府之手，而交易是市场之手，构成了完整的碳减排政策机制。当前实施的有利或者促进低碳发展的各种政策，都应优先考虑、创造条件通过碳市场来解决，其次再考虑其他更好的并优先选择体现市场特点的政策。证明市场经济的优越性，随着低碳能源的转型，能源与电力、电力需求与电力供给、电力生产供应与储能储电将高度紧密结合在一起，行政手段将越来越显示出它的局限性。

第四，指标体系要简化，目标要体现碳减排本质，同时大力减少碳减排文件数量。

因为能源电力的高替代弹性的特点，尽量减少定值约束性指标。我们应以我国向国际社会的承诺目标为依据，确定我们的碳减排指标体系，同时要根据应对气候形势的发展、我国经济发展和碳减排进展，修订碳减排政治目标。

一方面，能源领域应对气候变化的核心指标是控制二氧化碳排放总量，且因为碳“总量”具有“加和”性和可交易性，宏观指标制定应尽可能向总量过渡。宏观总量指标向电力传递时，要考虑到电力转型对经济社会的影响，以电力碳强度（碳基线）作为基准或者门槛，以碳总量作为总控制目标，促进以碳市场的方法完成减碳任务。

在碳指标简化、目标明确的前提下，要加大部门在碳目标上的整合力度。同时，应大量减少与碳目标相关的文件数量和层次，在碳总量目标分解传递过程防止层层加码。在相关能源电力规划制定中应当尽可能减少规划文件的层级，建议在能源规划中，以碳减排目标为主要约束性目标，以电力为中心进行能源规划。