在不久前结束的2020年“两会”上，“十四五”期间推动能源绿色低碳转型成为能源领域代表委员们的共议话题。

自2014年习近平总书记提出“四个革命、一个合作”的能源安全新战略以来，中国明显加快了能源转型步伐，逐步加大可再生能源在能源结构中的比例。

2020年4月10日，国家能源局正式对外发布关于《中华人民共和国能源法（征求意见稿）》公开征求意见的公告，明确提出，“国家调整和优化能源产业结构和消费结构，优先发展可再生能源”。

按照中国中长期能源转型发展目标，到2030年，非化石能源消费占一次能源消费比重达到20%；2050年，这一比重达到50%。“十四五”期间，中国政府推动可再生能源发展的力度和降低对煤炭资源的依赖程度将对这一目标的实现起到至关重要的作用。

大力发展可再生能源早已成全球共识。但在中国，煤炭的存续问题一直有争议，煤电项目该少建还是不建？这是摆在监管层案头的一道选择题。

十天前，由能源基金会主办的“全球与中国绿色低碳发展议程高端对话”第六次活动在北京举行，来自中美欧的30余位权威专家线上论道，探讨“疫情新背景下中国‘十四五’规划展望”。

在“能源结构转型和电力基础设施”主题环节，国家能源专家咨询委员会副主任、原中国工程院副院长杜祥琬，能源转型委员会主席、新经济思想研究所资深研究员Lord Adair Turner，国家发改委能源研究所原所长周大地、政府间气候变化专门委员会（IPCC）第三工作组主席Jim Skea教授等五位国内外权威专家对煤电在“十四五”能源转型中的定位进行了解读。

绿色新共识

“全球与中国绿色低碳发展议程高端对话”由能源基金会在2017年11月15日德国波恩《联合国气候变化框架公约》第二十三次缔约方会议（UNFCCCCOP23）期间正式发起。

该平台旨在推动中国与国际社会关于政策议程设置、政策讨论框架、政策顶层设计、最佳实践分享的关键议题的深入讨论。系列对话的观点将为中国“十四五”和中长期绿色低碳发展提供技术支持。

对中国“十四五”规划的顶层设计者而言，2020年将不得不面对新冠疫情这只“黑天鹅”所带来的不确定性。

伦敦政治经济学院格兰瑟姆气候变化与环境研究所主任Nicholas Stern爵士认为，目前全球经济面临着“二战”以来的最大风险，程度远超2008年的金融危机。

剑桥大学法官商学院风险研究中心数据显示，在“经济萧条”的情景下，新冠病毒大流行在五年内可能会给全球经济造成82万亿美元的损失。

该研究中心的“乐观”估计是，疫情在五年内将造成3.3万亿美元的经济损失，此外共识预期为26.8万亿美元，占五年GDP的5.3%。对于美国来说，潜在的五年经济打击约为5500亿美元到19.9万亿美元。

受疫情影响，中国2020年一季度国内生产总值为20.65万亿元，同比下跌6.8%。其中，全国规模以上工业增加值同比下跌8.4%。

国家信息中心首席经济学家祝宝良认为，全球经济从现在到2035年期间，可能会面临比较慢的经济增长速度，世界经济增长速度有可能从过去的3%左右降到1-2%，甚至不排除更低的增长，“十四五”期间不应该再去追求过高的增长速度。

不过，与会专家同时也指出中国存在“化危为机”的机会。能源基金会总裁邹骥指出，疫情可能会带来短期衰退，乃至萧条，但同时意味着一些机会。

“比如可以考虑重新平衡四种资本，物质资本、人力资本、自然资本和社会资本，同时打通‘绿水青山变成金山银山’的体制机制通道，把绿色低碳的外部社会效益内化为地方政府和市场主体的内部经济效益，这应当纳入‘十四五’时期深化要素市场改革的重要议程。”邹骥说。

全国政协经济委员会副主任、国务院发展研究中心原副主任、中国发展研究基金会副理事长刘世锦认为，中国在“十四五”期间将面临三个时代新特征：数字经济快速发展、生态文明建设和绿色发展成为社会共识、全球化遭受重挫，这些时代特征对常规经济增长具有明显的“横向”影响力，波及所有行业、地区和具体领域。在此背景下，“十四五”时期中国应确立绿色发展基本框架，为推进高质量发展、实现绿色繁荣奠定坚实基础。

中国科学院科技战略咨询研究院副院长王毅称，绿色发展是一个过程，不可能一蹴而就，是长期的安排。

“现在对于绿色刺激政策的考虑，实际上跟其它的经济刺激一样，也是要多端发力，综合考虑绿色评估、绿色标准、绿色设计与制造、绿色新基建、绿色消费和绿色金融，鼓励颠覆性绿色技术创新。”王毅说。

针对如何应对疫情给经济带来的冲击，牛津大学史密斯学院环境经济学教授兼主任Cameron Hepburn带领团队对231个经济学家，以及各国财政部、央行官员进行了一次调查。

这次调查中，被调查者会被询问25个不同的政策组合。“调查的结果，80%的人都谈到了希望实现绿色复苏。”Hepburn说。

煤电少建还是不建？

在新时代背景下，绿色发展早已成为各国制定能源发展规划的新共识。在践行绿色发展的道路上，以煤为代表的化石能源逐渐退出历史舞台也已成为共识。

2015年12月12日，《巴黎协定》在巴黎气候变化大会上通过。该协定为2020年后全球应对气候变化行动作出安排。次年9月，中国正式加入《巴黎气候变化协定》，成为第23个完成批准协定的缔约方。

为了落实《巴黎协定》中的节能减排目标，欧洲各国政府已经相继列出放弃煤电的时间表：英国决定在2025年前关闭所有煤电设施；法国计划到2021年关闭所有燃煤电厂；芬兰打算到2030年全面禁煤；西班牙电力集团计划到2020年完全关闭燃煤电厂；荷兰将从2030年起禁止使用煤炭发电。

据媒体报道，2019年1月底，德国煤炭退出委员会也宣布将在2038年前关闭所有煤炭发电厂。

相比而言，基于中国“富煤、贫油、少气”的能源结构基本国情，中国在绿色发展道路上的挑战将更大，“去煤化”更是任重道远。

中美绿色基金董事长徐林则认为，解决中国能源消费所带来的能源供给和排放问题只有两条出路，一是不断提高节能水平；二是进行能源结构的调整。

事实上，面对全球新冠疫情大爆发，中国政府在努力控制疫情的同时，陆续出台了一揽子财税、货币政策推动经济复苏，这些政策将对“十四五”规划甚至是长期的低碳发展和应对气候变化产生深远影响。

此背景下，“十四五”期间，在制定能源转型路径时，如何把握煤电和可再生能源之间的平衡发展将变得更加复杂。

国家能源专家咨询委员会副主任、原中国工程院副院长杜祥琬将中国能源结构转型分为三个阶段：以煤为主的阶段，进入多元发展阶段，最后走向非化石能源为主的阶段。

“中国目前处在化石能源和非化石能源多元发展阶段，要协调互补，此消彼涨，向绿色低碳、安全高效转型，向绿色低碳、安全高效转型，实现电气化、智能化、低碳化，核心是低碳。”杜祥琬说。

这位现年82岁的权威专家也提出说，“十四五“期间中国的能源转型，一是要坚持煤炭的清洁高效利用；二是要同步推动能源空间格局优化和能源结构优化，尤其是在能源负荷集中的东部地区，要着力推动分布式可再生能源的发展，逐步由能源消费者转变为能源产销者。

能源基金会低碳转型项目主任和战略规划主任傅莎则认为，中国应该对能源转型进行投资，使得中国能够逐步转向零碳经济。

“虽然煤电的退出需要一个过程，但十四五”应严格管控煤电的增量投资。目前中国一半以上的燃煤电厂无法盈利，盲目增加煤电投资虽然在短期有经济拉动效益，但面临长期的搁浅风险。应尽可能用零碳电力来满足新增电力需求。”傅莎说。

能源转型委员会主席、新经济思想研究所资深研究员阿代尔·特纳勋爵也指出：“现在中国的电力系统中仍然有煤电，但不应该再新建煤电。新增光伏和风电成本已经低于新建和现有煤电，且未来成本优势更加明显。”

中国能源研究会常务副理事长、国家发展和改革委员会能源研究所原所长周大地也希望，“十四五”期间尽可能少建煤电。但他同时认为，但是一个都不建是不可能的，因为现在有很多煤电项目已经在建设过程之中。

“我的想法，应该力争‘十四五’期间尽量少的建新的煤电，争取不要再批新的煤电。”周大地说，“但做起来能不能说服各方面的意见，我觉得并不是很容易的事”。

“去煤化”的现实阻力

今年的《政府工作报告》中提到，“推动煤炭清洁高效利用，发展可再生能源，完善石油、天然气、电力产供销体系，提升能源储备能力”。

这意味着，相较于“去煤化”，推动煤炭清洁高效利用更符合中国国情。

《能源法（征求意见稿）》中亦提到，煤炭、石油和天然气的开发和加工转换应当遵循安全、绿色、集约和高效的原则，提高资源回采率和清洁高效开发利用水平。

周大地进一步分析了煤电需求的几个客观原因。

第一，中国电力需求增长速度目前并不太清楚，但相对速度较快。尽管中国电力增速曾下跌到1%，但很快反弹至8%，2019年则是5.5%，而本世纪以来在规划过程中，保守外推需求预测往往过高预计未来需求。

事实上，电力的高速发展又导致电源建设超过需求，特别是火电的利用时间，从过去每年的5000小时，到如今的4000小时出头。火电的负荷系数、利用效率大幅度下降，意味着火电厂产能超出了电力需求增长。

另一个矛盾是，火电现今的利用效率较低，因此即使电力需求增长超出预期，把现有的火电效率提高，也可以满足要求。

周大地指出：“‘十四五’规划应该吸收历史上的教训，不要片面从提前满足电力潜在高速增长角度出发，盲目布局供电能力。”

此外，在电力需求里，通过节能减少电力需求基本上没人讨论。周大地认为，“首先要在‘十四五’强调节能，不但要节油、节气、节煤，更要节电”。

在调整能源结构，推行绿色发展过程中，减少煤炭使用和增加可再生能源比重是一把双刃剑。

自2006年1月1日《可再生能源法》实施后，尤其是2014年以来，中国在可再生能源领域的发展十分迅猛。

以装机数据为例，截至2014年底，中国可再生能源装机为4.3亿千瓦，而到2019年，这一数字达到了7.94亿千瓦，5年间增长了84.65%。

不过，从发电量占比来看，中国可再生能源发电量2014年底为1.2万亿千瓦时，占全部发电量的22%；2019年底，这一数字为2.04万亿千瓦时，占比为27.9%。

这意味着，过去五年间，中国可再生能源发电量在全部发电量中的占比仅提高不到六个百分点，并没有相应地得到大幅提升。

导致这一结果的原因可能是中国的电源结构并没有得到根本性改变。在可再生能源大力发展的同时，煤电装机亦在逐年增长。截至2019年，火电占比仍高达69%。

另一个阻力来自于电网。长期以来，可再生能源发电被电网公司视为“垃圾电”，因为它可能会对整个电网系统带来冲击。但经过多年发展后，电网系统已经能够承受可再生能源电力输送。

联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）第三工作组联合主席JimSkea教授举例称，英国现在的火电大概提供电力的35%，总电力的65%都来自风电、核电和光伏。

事实上，为解决可再生能源电力消纳问题，中国监管层屡出政策。2019年5月，国家发展改革委、国家能源局发布《关于建立健全可再生能源电力消纳保障机制的通知》。

5月25日，经国家能源局复核，全国新能源消纳监测预警中心正式发布，2020年全国风电、光伏发电合计新增消纳能力85.1GW，其中风电36.65GW、光伏48.45GW。

按照国家公布的补贴政策，今年户用光伏装机预计为7GW。如果全部完成，今年光伏并网装机有望达到55GW，甚至超过了最辉煌的2017年。

消纳能力对新能源产业至关重要，在平价时代愈加凸显。消纳空间被喻为2020新能源政策的最后一块拼图，决定了行业天花板。

消纳能力提升，将加速中国风电、光伏平价时代到来。但可再生能源能否按照规划替代煤炭，这条道路仍旧任重道远。