中国能源自给之路：应当走市场化道路
发布者：范必 | 来源： 《财经》杂志 | 0评论 | 17520查看 | 2013-06-13 17:12:00
中国能源问题主要不是资源禀赋不足或生产能力不够造成的，而是因为现有能源体制脱胎于传统计划经济，能源政策还不能完全适应市场经济和经济全球化的要求
中国虽然能源消费总量达到世界第一，但人均能源消费量仅与世界平均水平相当，与发达国家相差甚远，油气等优质能源的消费水平甚至低于很多低收入国家。近几年，美国的页岩气革命促进其能源独立，能源价格出现下降，油价、工商业电价已低于中国，极大地提高了其制造业竞争力。这对于长期靠低成本优势发展制造业的中国来说，无疑是巨大的压力。我们作为一个发展中大国，要在2020年实现全面小康，离不开充足、廉价、清洁、安全的能源供给。
改革开放以来，中国能源工业迅速壮大，能源自给率超过90%，有力支撑了经济快速发展。但是其存在的问题，如能源结构不合理、煤电矛盾加剧、用能成本上升、节能减排压力加大等，也成为发展的重要制约。这些问题主要不是资源禀赋不足或生产能力不够造成的，而是因为现有能源体制脱胎于传统计划经济，能源政策还不能完全适应市场经济和经济全球化的要求。
十八大提出了“推动能源生产和消费革命”，成为解决中国能源问题的重要指导思想。所谓革命，不仅指能源技术上的进步，也包括能源结构、能源体制、能源安全观念上的重大变化。
一、能源发展应当走市场化道路
能源是我国计划经济时期严格实行计划管理的产品，这成为能源供应长期短缺、利用效率较低的重要原因。随着中国确立市场化改革方向，国家首先放开了煤炭价格，又在电力行业实行厂网分开。通过引入竞争机制，煤炭、电力的供给能力明显增加，效率大幅提高。
但是，能源市场化改革的步伐是缓慢的。迄今为止，生产计划、电量计划、运输计划、项目审批、国家定价仍普遍存在，能源消费计划正在酝酿。一些国有能源企业仍在代行政府职能。各种行政审批数量众多，耗费大量时间和金钱，提高了交易成本。可以说，能源领域普遍存在着计划与市场并存的双轨制，价格机制在能源生产经营中的自动调节作用受到了抑制。
能源是否要进行市场化改革，各方面认识并不统一。拖延能源市场化改革的观点包括：“特殊论”，煤炭、电力、油气是特殊商品，是市场失灵的领域；“安全论”，改革会影响社会稳定和生产安全；“控制论”，这些领域是国民经济命脉，必须垄断经营等。其实不仅仅是能源，很多领域在面临市场化改革时都会有人举出这几面旗帜作为挡箭牌。而发达市场经济国家的历史则表明，这些领域完全可以市场化。
中国应当通过深化改革，建立起现代能源市场体系，做到由供求关系决定价格，由竞争优化资源配置，由契约规范交易活动。改革关键是将各能源行业的竞争性业务与非竞争性业务分开。竞争性领域完全放给市场，非竞争性业务应当实行公平接入，提高普遍服务水平，加强政府监管。
二、解决煤电矛盾需进行全产业链改革
近几年，煤电矛盾日益成为经济生活中挥之不去的阴霾。大部分观点认为，这是“市场煤”与“计划电”之间的矛盾，通过调整电价可以解决。但是，多年来的煤电联动形成了轮番涨价，却未达到预期目的。于是，研究者提出了多个解决方案，如煤电联营、煤炭储备、电煤价格干预等，都未触及造成煤电矛盾的体制问题。
当我们把目光从价格移开，进行全产业链考察时可以看到，煤电产业链涉及三个市场，即电煤市场、运力市场、电力市场。
煤电矛盾是体制矛盾的总爆发，需要对全产业链进行市场化改革。基于这一理念，笔者在研究中分析了现有煤电矛盾解决方案的局限性，提出了全产业链市场化改革的解决思路。具体措施包括，下决心尽快取消煤炭、运力、电力的计划指标；建立全国电煤交易市场；逐步将电网、铁路网的网络运输业务与电力、运力的营销业务分开，形成由市场供求关系决定煤价、电价、运价的价格形成机制。
2012年下半年，有关部门着手电煤并轨工作。在煤、运、电市场化改革中，电煤并轨应当是最容易完成的一项任务。目前，电煤并轨方案已经出台，虽然取消了重点合同煤，但签订中长期合同仍然需要有关部门进行汇总，并对其运力进行衔接、安排，由政府部门对合同执行进行监管。改革的效果有待观察，改革之路还很漫长。
三、用新体制新办法开发页岩气
近年来，北美页岩气产量快速增长，对世界能源格局产生重大影响。中国也掀起一股页岩气热，国内大部分研究者把注意力放在了勘查、技术、环境、监管等方面。笔者认为页岩气开发最大难点还是体制。
首先是市场开放度不够。美国页岩气开发得益于竞争开放的开发体制。中国页岩气开发面临区块出让、管网、电网三个领域的开放问题。我国页岩气近80%分布区和常规天然气重叠。常规天然气矿权配置是靠企业登记获得，页岩气矿权则是招标出让。为了避免矛盾，页岩气招标区块都避开了重叠区，这意味着大部分页岩气区块将无法靠竞争方式出让。我国天然气管网掌握在少数大企业手里，不向民营企业和地方开放，开采出的页岩气如何运输是早晚会遇到的问题。当然页岩气可以就近使用，如开发冷热电联供的天然气站，这又面临电网能不能向分布式电源站开放的问题。
其次，开发收益分配也是难题。世界上大部分国家为了使油气资源收益最大化，政府会与资源开采企业签订分成合同或服务合同，将国家的油气收益形成一个专门基金，用于国家需要的方向。我国矿产资源虽然属国家所有，但对资源开发征收的税费比率较低，更谈不上与资源企业进行收益分成。资源开发企业的利润空间较大，石油、天然气开发的利润大部分留在国有企业。页岩气的开发应当避免这种情况再次发生。
中国要实现“页岩气革命”，应当突破传统油气开发模式，对新矿种实行新体制。所有页岩气矿业权都应当通过公开招标出让。对页岩气与已登记常规石油天然气重叠的矿区，国家也应设置新的页岩气矿业权，各类企业通过平等竞争获得。同时，适时进行天然气管网改革，实行“网运分开”，接入和建设向所有用户开放。为了保证国家作为资源所有者的权益，可以借鉴国外的做法，由矿产资源主管部门与开发企业签订分成合同。页岩气如果实行新体制并获得成功，也可以为推进油页岩、油砂、天然气水合物等油气资源开发探索一条新路。
四、冷静看待可再生能源发展
大规模发展风能、太阳能发电可以减少温室气体排放，这是发达国家普遍鼓励其发展的重要原因。中国现在已经是世界第一排放大国，在联合国[微博]气候变化谈判中受到很大压力。中国领导人在国际会议的讲话中承诺，2020年“非化石能源比重达到15%左右”和“单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年降低40%－45%”。中国大力发展可再生能源很大程度上是为了履行这两项承诺。现在看来，完成这两个指标仍然有不小难度。
我们再来看看发达国家，根据《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》，在2012年第一承诺期结束之前，对列入《公约》“附件一”的38个国家，包括发达国家和经济转型国家，规定了具体的、具有法律约束力的温室气体减排目标。现在，第一承诺期已经结束，发达国家没有完成目标，第二承诺期的谈判举步维艰。中国作为不承担减排义务的国家，在第一承诺期压力最大的时候提出的指标，是否要延续到第二承诺期，这值得进一步研究思考。毕竟，争取较多的排放权等于我们获得更大的发展空间。
发展可再生能源对调整能源结构具有重要意义，但对发展思路存在不小的争议，需要慎重决策。中国太阳能、光伏发电走的是“大规模、高度集中开发，远距离、高电压输送”的发展道路。风电、太阳能发电都有随机性、间歇性的特点。在一个电网里，集中开发的风能、太阳能发电规模太大，会为电网调度增加困难。而以分散方式、较低电压等级接入系统的风电、光伏发电，对电网的影响较小。
现在，西部地区大规模开发的风电、光伏发电远离消费地，面临送出困难，甚至出现大量弃风限电的现象。在研究解决办法时，有
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