建立和完善现代能源监管体系是能源体制革命的核心。党的十八大特别是近一年来，国家能源局积极推进“放管服”改革，大批行政审批事项进一步取消和下放，国家发改委党组成员、国家能源局局长章建华履新未盈一年，几乎走遍了全部能源监管派出机构，为能源监管注入强大活力，能源行业监督管理方式发生了深刻变化。

围绕创新和完善能源监督管理体制机制、构建能源管理和能源监管“一体两翼”新格局，国家能源局系统认真落实习近平总书记“四个革命、一个合作”能源安全新战略，推动能源高质量发展，发挥体制机制优势，强化事中事后监管，探索出一条适合我国国情、管理有序、监管有效的能源行业管理新模式，适应了能源领域国家治理能力和治理体系现代化的要求，推动了经济社会发展大局和能源行业健康可持续发展。但监管实践中存在的问题和不足也亟需重视和解决，以更好地服务新时代能源高质量发展。

一、当前能源监管存在的矛盾和问题

监管力量不足、监管效率不高、监管效能不强等依然是当前能源监管工作中的弱项、短板和不足，职能职责不到位、工作开展不平衡、工作机制不顺畅、监管合力不够强的问题亟待解决。适应发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用的新形势，新时代能源监管工作已经到了“船到中流浪更急、人到半山路更陡”的关键时刻，必须有爬坡过坎的决心和担当，既要谋划长远，又要干在当下，努力为能源高质量发展提供保障。

“多”与“少”的矛盾。主要是对担负着能源监管重要职责的能源派出机构来说，监管范围广、事项多、内容多，人手少、专业人员少，面对日趋繁重的监管任务，支撑力量捉襟见肘；电力监管的事项多，煤炭油气方面的事项少，今天的“能”监一定程度上依然是昔日的“电”监，“能”的文章没有做足；微观事务的监管多，宏观方面的监管少，规划、政策、规则、监管“四位一体”没有完全到位，大小轻重的关系没有完全厘清。这些问题既有工作方式方法方面的，也有体制机制不健全、支撑保障不够的原因，不一而足。

以煤炭油气监管为例，各派出机构普遍存在人员与专业不匹配、人手与任务不对等、业务开展不深入的问题，反映了监管不平衡、不充分的问题，亟需探索煤炭油气行业监管的模式方式。按照“谁主管、谁监管，谁审批、谁监管”的原则，在国家能源局专业司和监管司、各派出机构之间建立健全既有整体性又有协同性的畅通、高效的工作机制，加大管理与监管的融合力度，把行业监管做宽做实，让能源监管名实相副。

“软”与“硬”的矛盾。这里的“软”、“硬”主要是指能源派出监管机构在对违法违规行为的查处力度。以2018年为例，能源执法力度不断加大，特别是多个历年来没有作出行政处罚的能源派出机构，均实现了办案数量、处罚金额的突破。全年共收到投诉举报4584件，依法立案查处违法违规案件约200件，罚没金额超千万元，行政执法和稽查的利剑作用逐步显现，“硬”度明显加强。但“软”“硬”失衡的区域矛盾、结构性矛盾仍然存在，部分派出机构在执法“硬度”上亟待提高。

当然，有法可依是依法监管的前提。“软”的原因，一定程度上与法律法规支撑能力不足相关，必须加快能源领域立法进程，加大法律法规立改废力度，为能源执法变“硬”提供法律支撑，保障能源市场的秩序规范、活力丰沛。

国家发改委党组成员、国家能源局局长章建华指出，市场活力和公正监管是一个硬币的两面，没有公正监管就不会有公平竞争，也就谈不上市场活力。要持续加强和完善能源市场监管，不断创新监管理念和方式，对党和政府高度关注、市场主体反映强烈的问题，及时组织开展重点监管，对监管发现的问题敢于亮剑，严肃查处一批典型违法违规案件，释放维护市场公平公正公开的强烈信号，防止劣币驱逐良币。大力提升依法行政能力，最大程度减少自由裁量权，推动形成能源行业全面依法治理的新格局。

“权”与“责”的矛盾。权力和责任是相互依存的矛盾统一体，一般说来，权责是对应统一的关系，有什么样的权力就会承担什么样的责任，从来没有无权力的责任，也没有无责任的权力。当前，能源行业监督管理职责仍然相对分散，相关部门之间、中央政府部门与地方政府部门之间存在政策目标差异和步调不同步等方面的问题，工作协调难度比较大，一定程度上影响了能源监管工作的开展，制约了监管作用的正常发挥。现代政府管制实践表明，一个部门不可能具有无限的权力，更多的是需要多部门的协同配合，共管共治。

这就需要尽快推进能源监管能力的系统性建设，进一步厘清职责界限，并加强派出机构与局机关相关业务司的工作联系和信息共享，加大闭环监管机制落实力度，实行分级监管、分线监管，发挥好地方能源管理部门和能源派出机构的作用，完善能源监管体系。

“纵”与“横”的矛盾。这里的“纵”一则指18个能源派出机构与国家能源局的关系，二则指与驻在地党委政府的关系，一个是隶属关系的上级，一个是驻在地的上级；“横”主要指的是能源派出机构与驻在地相关政府部门的关系。在“放管服”改革不断深化、政策法规不够完善、责权关系不够清晰的情况下，矛盾、纠结无疑会贯穿其中。“纵”的矛盾处理不好，就会失去方向，“横”的矛盾解决不好，就会难以作为。监管机构是代表国家履行职责，必须坚持国家利益至上的原则，严格监管。

当前，“横”的矛盾比较多，尤其是因为政策不够明确、职责不清等原因，在电力市场建设、安全监管等方面甚至比较突出。借鉴财政、环保等部门相对成熟的设计与实践，最大程度上厘清界面、划清界限，建立起纵横分明、权责对等的工作格局，是派出机构开展监管工作的重要基础。但解决这些问题涉及方方面面，也非朝夕之功。某种意义上说，这也是中央向地方派驻监管机构的原因之一。

二、增强能源监管的系统性、整体性、协同性

当前，能源体制改革全面推进，改革的实践基础、制度基础愈加坚实，监管在能源体制革命中的重要性日益突出，必须增强能源监管的系统性、整体性、协同性，整合各方资源，集聚各方力量，形成监管合力。

理顺好“政”与“监”的关系。2013年新的国家能源局成立，开启了我国能源管制政监合一的新时期。行政管理直接，相对富有效率，监管手段规范，市场化取向更明确。转变政府职能是深化行政体制改革的核心，解决我国能源运行中的诸多矛盾，就要更多采取改革的办法，更多运用市场化、法治化的手段。无论是国家能源局机关还是派出监管机构，在职责上都有行政审批（许可）和监督管理。政监合一的体制优势在于二者形成合力，更好提升监管能效。

近年来，在推进能源供给侧结构性改革尤其是煤炭去产能、严控煤电新增规模、推进国内油气勘探开发、“获得电力”排名提升等工作过程中，这一优势更加彰显。实践证明，政监合一在增强监管针对性、提高实效的同时，也为行政管理提高决策的科学性、乃至逐步取消行政审批、转变管理方式、建立现代监管制度提供丰富参照和持续推动。做好“政”、“监”结合，既是适应我国能源管制政监合一的需要，也是深化“放管服”改革的需要。

国家发改委党组成员、国家能源局局长章建华在全国能源工作会议上指出，去年取消了核电厂内核事故应急计划审批，推动下放“国家规划区内新增年产能120万吨及以上、500万吨以下煤炭开发项目核准权限”，进一步规范了27项示范类事项和2项试点类事项。在开展2项重点综合监管的同时，组织开展了电力调度交易与市场秩序、电力价格成本等44项重点问题监管，“获得电力”世行排名提升工作，在我国营商环境10项指标中得分提高最多、排名提升幅度最大，为我国营商环境的优化做出重要贡献。同时，加强对能源下放审批事项监督指导和评估论证，研究探索符合行业特点规律的能源项目竞争性配置方式，坚决杜绝变相审批。

理顺好“管”与“理”的关系。2019年《政府工作报告》指出：要放宽市场准入，加强公正监管，打造法治化、国际化、便利化的营商环境，让各类市场主体更加活跃。政监合一的管制模式建立后，更需要从理论上弄通能源监管怎么管的问题。

其中，处理好“管”与“理”的关系，决定着能源监管的价值取向。无论是管理还是监督，都是“管”，在计划经济下，对经济乃至一切社会事务的管理，都是为了“管住”，追求的经常会是一种简单的服从，特别是“一个企业感冒全行业吃药”的“一刀切”式管理，易操作、见效快，但却常常会陷入“一放就活、一活就乱，一乱就管、一管就死”的怪圈。表面上，这是管理手段的问题，实质上是思维方式的僵化。管理上的“死管”必然导致“管死”，而不是关系的理顺，“一棍子赶了满河鸭”的“硬管”，贻害经济社会的发展。要变“管”为“理”。所谓“理”，就是治理、理顺，使之通达，也就是依法理顺市场的内在关系，保障市场机制的顺畅运行。全国能源工作会议明确在“巩固、增强、提升、畅通”上下功夫，其意自明。

近年来，国家能源局在化解煤电过剩产能、光伏产业政策调整、优化煤炭产业结构、能源项目竞争性配置等方面，体现出“理”的智慧，实现了产业“瘦身”和产业升级的双赢。

理顺好“派”与“驻”的关系。派驻监管是推进能源领域治理体系和治理能力现代化的重要方式。国家能源局派驻地方的18个监管机构肩负着对驻在地进行能源监管的重要职责。作为能源监管的重要形式和载体，必须理顺好“派”与“驻”的关系。

具体说，就是要树立“派”的权威，发挥“驻”的优势。“派”讲的是来自哪里、对谁负责，“驻”讲的是来做什么、怎么做。“派”与“驻”互为表里，相辅相成，“派”是“驻”的前提，“驻”是“派”的基础。树立好“派”的权威，就要提高站位，守住底线，严格执法。“派”的权威在于派出机构代表国家履行能源监管职责，发出的是国家的声音，体现的是国家的意志，这也意味着派出机构首先要对国家能源局、也必须对国家能源局负责。而这份权威的生命在于依法依规、公平公正监管，没有公正监管，“派”的权威便是纸糊的老虎、挂历上的花瓶。

一定意义上说，“派”的角色与定位，是严格执法、公正监管的底气和基础。没有公正监管，就不会有公平的竞争、规范的秩序，市场活力也就无从谈起。国家能源局对对重点、重大监管专项加强组织指导协调，建立定期报告、披露制度，在推动监管工作的同时，强化派驻机构的权威。发挥好“驻”的优势，“驻”的优势首先在于贴近基层、贴近企业、贴近群众，“春江水暖鸭先知”。派出机构是国家能源局的“手和脚”，做到严格监管，真正把能源监管的责任做细、做实、做好，应报告的内容及时、准确、全面，起到“千里眼”和“顺风耳”的作用。

能源监管机构要结合驻地的实际，通过建立定期会商、重要情况通报、联合排查、联合执法等机制，形成同向发力、协作互动的工作格局，做好能源政策、信息的上传下达，在提升监管效能上下功夫，当好国家能源局和驻地联系的桥梁和纽带，服务驻地能源高质量发展。

理顺好“局”与“办”的关系。这里讲的“局”是指国家能源局派出的6个区域能源监管局，监管范围强调的是区域，“办”则是指12个省能源监管办，监管范围强调的是省区。由于二者承担着重要的能源监管职责，可以说，能不能把“局”“办”关系理顺好，直接影响着能源监管工作的成效。今年9月，习近平总书记在河南考察时指出，黄河流域生态保护和高质量发展，同京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展，是重大国家战略。在区域发展战略全面实施的大背景下，区域监管已成为能源监管的重要组成部分，必须着力强化。

一个区域，常常资源相近、地域相连，无论是从监管对象的关联度、企业属性还是从能源资源禀赋、监管力量整合、能源供给一体化等各个方面来说，没有理由不进行区域内的监管流程和机制再造，以集中力量进行专业监管、深度监管、充分监管、更大范围监管。

比如，特高压交直流线路，长输油气管网，常常不仅仅是跨省区，而且会是跨几个区域，电力市场建设的推进、管网的公平开放，等等，就需要整合更多的资源、采取更有效的方式进行监管，既可以采取“区域局+监管”、亦可以“监管办+区域”、甚至“区域+区域+”，协调的也不仅是局、办的关系，抑或是局与局、局与办的关系。

当然，强调区域监管绝不是简单地理解成以区域局为单位组织监管，而是要树立区域监管的理念，打造区域监管的体制机制，发挥好区域局在区域内的组织协调指导的平台作用，甚至考虑打造国家能源局层面的区域监管协调工作机制，为新时代的区域监管提供组织和体制保障。

应该明确的是，区域监管中局与办的关系，应该既不是传统意义上的上下级隶属关系，也不是简单的平行并列，而是形成你中有我、我中有你的格局，相融相辅。区域监管局围绕落实中央关于建设区域系统发展新机制的部署，研究推动区域能源市场机制创新，在区域内牵头组织开展重点专项监管、问题监管、联合执法、交叉检查等工作，形成区域能源协同发展新机制，逐步建立起新型的局、办关系，开创区域能源监管新局面。

三、明确监管的方向、定位和理念

市场失灵是政府对市场进行监管的主要理由。能源是新时代经济社会发展的重要物质基础，关系到“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦的实现，能源监管为谁监管、怎样监管的问题贯穿能源监管工作的全过程，必须明确监管的定位和方向，创新监管理念，既要防止政府过度和不当干预能源市场，又要防止市场力量失控损害社会公平。

坚持为民监管。进入新时代，我国社会主要矛盾的转变在能源领域的表现，就是人民群众由“用上能”到“用好能”、“好用能”的转变，坚持以人民为中心，不断满足人民群众对美好用能生活的新需要，既是能源高质量发展的出发点和落脚点，也是能源监管工作的初心和使命。能源监管必须坚持监管为民，强化能源民生属性，把人民群众满意用能、放心用能、清洁用能作为衡量能源监管质量和水平的标尺。总结和利用好近年来在北方地区冬季清洁取暖、光伏扶贫、获得电力、打造能源民生通道等方面的监管成果，体现能源工作的民生属性。

同时，能源的公共属性也要贯穿在为民监管的全过程。能源监管，规范的是市场秩序，保持的是市场活力，维护的是包括个体利益又超越个体利益的公共利益。表面看来规范的是一个行业的发展和秩序，实则维护的是公共的、大众的利益。在监管实践中，难免有那种讲起来都说好、干起来没人支持的“费力不讨好”的现象发生，甚至短期内不能看到显性的成效。正如《墨子.公输》里讲“治于神者，众人不知其功，争于名者，众人知之”。“众人不知其功”常常难免，面对“守闾者不内”，监管者必须有足够的淡定坦然，有不忘初心的坚守和担当。如是，公正监管方可落地落实。

坚持回应性监管。作为一种监管模式，来自西方的“回应性监管”是基于对“命令控制性监管”批判而提出的，即“从监管权在政府和非政府之间合理配置出发而提出了一系列新的监管理念和监管措施”。

具体说来，在当前能源监管机构、人员、专业支撑不足的形势下，应该建立起以治理组织网络为基础的对话平台，如适应电力市场建设新形势，深化厂网联席会制度，建立管网公平开放信息沟通机制等，保证各个监督主体应有地位，提高各监管主体的能力，形成社会各方共治的监管格局；在监管方式上，剔除单一的监管模式和监管路径，强调监管主体多元性和监管手段多样化，对被监管对象不同情况采取差别性对待和处理，逐步建立起分级监管、联合惩戒等新型监管方式。

随着能源领域“放管服”改革的持续深入推进，突出“事前”的预防性监管和“事中”及时性、有效性处置，通过大数据及时发现风险源，及时反应；强调约谈、警告、警示、处罚等分级处理手段，及时处理，不断完善“回应性监管体系”，提升监管效能。

坚持包容性监管。依法依规、公平公正是能源监管的基本要求，没有依法监管就没有能源高质量发展。应该明确的是，加强能源监管的目的既要规范能源市场秩序，也要充分激活和保障市场主体的活力。当前，能源改革已进入深水区，以电力改革为例，储能、售电、增量配网等新模式、新业态不断涌现，“大众创业、万众创新”蔚为大观。“不日新者必日退”。要创新监管理念，采取开放、包容、审慎的态度进行包容性监管，保护市场主体的创新活力。

正如警察跟在小偷后面一样，监管也不能走到监管对象的前面去，而是要秉持“魔高一尺，道高八寸五”的理念，在法律框架下，打破行政性垄断，防止市场垄断，放宽准入限制，按照“三个区分开来”的精神，支持企业改革创新，探索建立针对性、操作性强的监管机制和模式，通过动态的、风险监测与管理，切实把该管的管好，把该交给市场的交给市场，实施包容性监管，准确把握“为”与“不为”的辩证关系，加大市场主体的自由度，为创新元素竞相迸发、创新活力充分涌流营造良好环境，激活能源市场一池春水。

坚持信用监管。信用是市场经济的基石，做好能源行业信用体系建设，对实现能源高质量发展具有重要的基础性、保障性作用。坚持信用监管，开展能源行业信用体系建设，既是解决当前能源监管工作中覆盖面较小、机构人员较少等困难的现实举措，也是逐步建立以信用监管为基础的新型监管机制的需要。在推进有效监管、公正公平监管的过程中，必须加强社会信用体系建设。加快信用机制制度建设、信用平台建设和信用应用拓展，促进各信息系统充分融合共享，丰富能源行业信用信息平台功能。

扎实做好信用信息归集共享和统计分析，科学优化信用信息使用，深入开展严重失信主体联合惩治，强化跨行业、跨领域惩治，凸显信用奖惩效果，提高能源行业“黑名单”的严肃性和权威性。完善信用记录修复制度。对能源行业市场主体不良信用信息修复工作进行科学界定，鼓励和引导能源行业失信主体主动纠正失信行为，促进全行业形成良好的诚信氛围。