改革开放以来，在国家能源发展战略和各阶段规划目标的指引下，我国能源领域攻坚克难、开拓进取，实现由弱变强，从供给短缺到总体宽松的巨大转变，从能源工业基础薄弱发展为能源生产大国。制定科学的国家能源战略并落地实施，已成为保障国家利益和经济发展的重要手段。本文将回顾改革开放以来能源工业发展和规划编制及执行历程，为即将开始的“十四五”提供决策参考。

一、我国能源规划体系概述

(一)我国能源发展改革总体情况

改革开放以来，我国经济持续快速发展，人民生活水平日益提高，能源需求也随之不断增长。我国形成了煤、油、气、可再生能源多轮驱动的能源生产体系，已成为世界上第一大能源生产国和消费国。

改革开放以来，我国能源发展实现历史巨变。1978年，能源生产总量仅为6.3亿吨标准煤，2019年则达到39.7亿吨标准煤，比1978年增长5.3倍。各品类能源供应在持续扩大，2019年我国原煤产量38.5亿吨，原油产量1.91亿吨，天然气产量1761.7亿立方米，发电量75034.3亿千瓦时，能源发展有力保障我国经济向高质量发展转型。我国能源消费整体呈现稳定增长态势，2019年能源消费总量48.6亿吨标准煤，比1978年增长7.5倍。在各项能源转型政策措施的大力推动下，用能条件和水平不断提高。

我国能源供需结构持续优化。随着能源工业发展，我国能源结构由以原煤为主加速向多元化、清洁化转变，发展动力由传统能源加速向新能源转变。改革开放以来，原煤占能源生产总量的比重始终保持第一，基本维持在70%~80%之间。最近几年呈下降趋势，2019年原煤占比下降至68.8%。原油占比在波动中持续下降，由1978年的23.7%下降到2019年的6.9%。天然气、一次电力及其他清洁能源占比持续提高，天然气由1978年的2.9%提高到2019年的5.9%，一次电力及其他清洁能源由1978年的6%提高到2019年的24.3%。

我国节能环保规划路径逐步清晰。能源工业发展中，节能提效逐渐提上重要位置。近年来，能源行业大力加强节能技术攻关，努力提高能效水平，节能降耗工作不断推进，单位GDP能耗持续下降，2016~2019年，全国单位GDP能耗累计降低13.2%，累计节能约6.5亿吨标准煤。我国应对气候变化和推动低碳发展取得显著成效，2019年我国单位国内生产总值二氧化碳排放比2015年和2005年分别下降约18.2%和48.1%，已超过对外承诺的2020年比2005年下降40%~45%的目标。

(二)我国形成多层次能源战略规划体系

能源战略规划为特定阶段能源发展的总体思路，是筹划和指导我国能源可持续发展、保障能源安全的总体方略，是国家战略体系的重要组成部分。能源战略规划对能源发展进行总体谋划和设计，制订能源发展的方针、原则、目标及重大措施，为国民经济发展整体目标服务。

国家级层面上，我国能源发展主体思路框架主要由国民经济和社会发展五年规划(计划)中的能源部分、能源中长期专项规划及细分品种中长期规划、能源五年专项规划及细分品种的五年专项规划等构成。省级能源发展则有更为具体的地方能源发展规划。

国民经济和社会发展五年规划纲要中的能源部分，主要阐明国家能源战略方向，包括五年间的能源发展总目标以及重大建设项目等，为能源专项规划的制定提供了重要遵循。能源中长期专项规划一般规划较为长期的能源发展方向，可再生能源、核电等中长期专项规划是细分领域更为长期的发展战略，设定行业健康发展的远景目标。能源五年规划根据国民经济与社会发展五年规划纲要制定，是对未来五年内能源发展的规模与重点项目进行设计。能源五年规划及其细分领域五年规划同一时间段基本目标一致。

二、我国能源战略规划历程回顾

改革开放以来，我国能源发展战略和各阶段规划目标围绕社会经济目标制定，对能源领域的引导作用愈加突出。能源规划在不同经济发展阶段各有侧重，从提升能源供应总量、满足经济发展需求，到提高能源效率、注重培育节能机制，再到优化能源结构、强调节约，能源规划引导能源工业不断壮大而优化。经过长期努力特别是党的十八大以来，在新发展理念和能源安全新战略的指引下，能源转型变革步伐明显加快，清洁低碳、安全高效的现代能源体系加快构建，能源发展站上新起点。

(一)重点平衡能源供需，能源供应能力大幅提升(改革开放初—“七五”)

党的十一届三中全会(1978年)以后，和平与发展成为时代主题。1982年，党的十二大把发展能源工业确定为社会主义经济建设的战略重点，能源的开发和建设受到高度重视。改革开放至“七五”期间，我国能源战略重点在于保障供需，能源基建被列入投资重点，在山西、内蒙古、新疆等地建设大型能源生产基地。

为达到能源增产目标，我国鼓励地方、部门和企业集资办电，对国家安排的电力基本建设，实行部门投资包干办法，加快统配煤矿的建设，同时促进地方矿、乡镇矿的改造和提高。对统配煤矿实行投入产出总承包，把煤矿建设重点放到现有矿井技术改造和改扩建上。鼓励地方、部门集资办煤矿。继续实行原油产量递增包干，搞好老油田的完善配套和改建扩建，加强天然气的勘探和开发，逐步改变油气发展不平衡的状况。

此阶段，节能均有提到。“六五”计划中提出，五年内，全国节约和少用能源要求达到7000~9000万吨标准煤，五年内安排节能措施项目1303个，其中投资1000万元以上的重大技术改造项目195个。“七五”计划提出，进一步推动节能的技术改造，五年内，建设一批骨干节能项目以及技术先进、节能效果和经济效益好、有普遍推广意义的示范项目。

“七五”期间，我国推进了各方面改革，形成了逐步推进的对外开放格局。能源的生产能力和运输能力都有不同程度增长，技术水平有所提高。这为九十年代我国经济和社会的发展奠定了比较坚实的基础。

(二)从关注能源总量转向注重效益增长(“八五”—“九五”)

党的十三届四中全会(1989年)后，我国各项工作取得新进展，与此同时，经济循环不畅、结构不合理、经济效益差等问题有待破解，能源安全、能源环境与效率、清洁可再生能源问题初现端倪。“八五”至“九五”期间，能源战略规划注重能源环境与效率，坚持节约与开发并举，促进优化能源结构和清洁可再生能源发展。

1.坚持开发与节约并重，把节约放在突出位置

“八五”时期我国改革开放和现代化建设进入新的阶段。“八五”期间国民生产总值年均增长12%，是增长速度最快、波动最小的五年，各方面都取得了很大成就。一些主要产品产量稳步增长超出规划目标，煤炭总量居世界第一位，发电量居世界第三位。

“八五”至“九五”期间，我国能源战略规划转向能源环境与效率、清洁可再生能源发展及相应的法律法规制定。“八五”规划纲要把十年规划远景和五年中期安排结合起来，从实现20世纪末战略目标的要求出发制定“八五”计划。“八五”计划中首次提出，坚持开发与节约并重的方针，把节约放在突出位置。提出五年内，全国共节约和少用能源1亿吨标准煤。相比于对能源产供的大力支持，能源节约的规划刚刚开始。

2.提高能源生产效率，调整能源供需结构

“九五”时期，我国改革开放和社会主义现代化建设继往开来。“九五”计划纲要把2010年远景目标和五年中期规划相结合，重点放在“九五”计划，同时着眼于下世纪前10年的发展，提出远景目标。“九五”计划提出，坚持节约与开发并举，把节约放在首位，大力调整能源生产和消费结构。电力方面提出，坚持开发与节约并重，依靠技术进步，提高电能利用效率。

节能提效被提到更加重要位置。“九五”计划提出，要推广先进技术，提高能源生产效率；坚持能源开发与环境治理同步进行，继续理顺能源产品价格。决定实施可持续战略，创造条件实施污染物排放总量控制。同时提出，加强节能立法和执法监督，制定节能标准和规范，强制淘汰高耗低效产品，大力推广高效节能产品。《环境保护法》(1989)、《节约能源法》(1998)等一批与能源相关的法律法规相继颁布实施。

“九五”期间，我国成功实现经济“软着陆”后，果断实施积极的财政政策和稳健的货币政策，抑制了通货紧缩趋势，国民经济和社会发展取得巨大成就，经济运行质量与效益提高。“九五”时期我国能源供需矛盾相对缓和，能源瓶颈对国民经济的约束作用基本解除，煤炭甚至出现了供大于求。相对而言，能源结构性矛盾上升为主要矛盾，石油供不应求的问题最为突出，行业内部发展存在不平衡，结构失调情况。

(三)重视节约能源，提出节能减排约束性指标(“十五”—“十一五”)

21世纪伊始，我国进入全面建设小康社会，加快推进社会主义现代化的新发展阶段，也进入经济结构战略性调整的重要时期。“十五”至“十一五”期间，节约资源被定位为基本国策，我国提出单位GDP能耗降低和主要污染物排放减少的约束性指标，各领域做出安排部署，节能减排取得显著成效。

1.优化能源结构，提高利用效率

“十五”时期，我国提出要发挥资源优势，优化能源结构，提高利用效率，加强环境保护。进一步调整电源结构，充分利用现有发电能力，积极发展水电、坑口大机组火电，压缩小火电，适度发展核电，鼓励热电联产和综合利用发电。我国《“十五”能源发展重点专项规划》也提出，把优化能源结构作为能源工作的重中之重，努力提高能源效率、保护生态环境，加快西部开发。《新能源和可再生能源产业发展“十五”规划》于2001年发布，提出培育和规范市场，逐步实现企业规模化、产品标准化、技术国产化、市场规范化，推动新能源和可再生能源产业上一个新台阶。优化能源结构、提高能源利用效率成为同一时期能源规划的重点内容。

2.降低单位GDP能耗和主要污染物排放

“十五”时期，国民经济持续较快发展，主要发展目标提前实现。“十五”计划首次提出主要污染物排放总量减少的目标，党的十六大提出走新型工业化道路。“十五”期末(2005年)，我国能源生产能力大幅度提高，达到了22.9亿吨标准煤，是改革开放初期的3.6倍，形成了煤炭为主，石油、天然气、电力和其他新能源互为补充的能源生产结构，基本满足国内日益增长的能源需求。污染物排放总量也得到一定控制。

但在年均9.5%经济增速和高耗能重化工业加速发展过程中，能源消费快速增长引起了能源供需失衡和生态环境问题，能源效率、节约能源工作力度加大。2005年5月，我国设立了国家能源领导小组，对能源战略规划和重大政策等前瞻性、战略性工作进行指导，启动了《能源法》制定和《石油天然气法》的立法准备工作，颁布了《可再生能源法》(2005年)。

以减少全球温室气体排放为核心目的的《京都议定书》2005年2月正式生效，我国开始通过转变经济增长方式、提高能源效率等措施，降低能源使用，减少温室气体排放。

节约资源被定位为基本国策，节约排位在结构优化之前。“十一五”规划提出，必须加快转变经济增长方式。要把节约资源作为基本国策，发展循环经济，保护生态环境，加快建设资源节约型、环境友好型社会，促进经济发展与人口、资源、环境相协调。能源战略确定为“坚持节约优先、立足国内、煤为基础、多元发展，优化生产和消费结构，构筑稳定、经济、清洁、安全的能源供应体系”，并提出实行单位能耗目标责任和考核制度。“十一五”期间，我国先后制定和修订了《中国应对气候变化国家方案》(2007年6月)、《节约能源法》(2007年修订)和《循环经济促进法》(2008年)等政策法规。

3.加大可再生能源发展的支持力度

2007年4月，我国《能源发展“十一五”规划》提出，在保护环境和做好移民工作的前提下积极开发水电，优化发展火电，推进核电建设，大力发展可再生能源。2007年9月我国颁布了《可再生能源中长期规划》，提出加快推进风力发电、生物质发电、太阳能发电的产业化发展，逐步提高优质清洁可再生能源在能源结构中的比例，力争到2010年使可再生能源消费量达到能源消费总量的10%，到2020年达到15%。国家在财政扶持及示范工程建设上提出系列措施，促进我国可再生能源市场与产业的发展。

在此期间，能源工业体制改革方向确立。“十五”计划提出，要深化电力体制改革，逐步实行厂网分开、竞价上网，健全合理的电价形成机制。推进大型煤矿改造，建设高产高效矿井，开发煤层气资源。“十一五”规划提出，深化电力体制改革，巩固厂网分开，加快主辅分开，稳步推进输配分开和区域电力市场建设。

(四)全面深化改革，加快构建清洁低碳、安全高效的现代能源体系(党的十八大以来)

党的十八大以来，特别是习近平总书记在中央财经领导小组第六次会议上明确提出“四个革命、一个合作”能源安全新战略以来，我国能源转型发展成效卓著，能源电力改革发展成绩斐然。能源发展方式由粗放增长向集约增长转变，能源结构由煤炭为主向多元化转变，能源发展动力由传统能源增长向新能源增长转变，节能降耗取得了显著成效，清洁低碳、安全高效的现代能源体系加快构建。

1.实施能源消费强度和消费总量双控制

“十二五”起始，我国能源发展呈现新的阶段性特征，长期矛盾和短期问题相互交织，资源和环境约束进一步加剧，节能减排形势严峻，能源资源对外依存度快速攀升，能源控总量、调结构、保安全面临全新挑战。“十二五”规划提出，推动能源生产和利用方式变革，坚持节约优先、立足国内、多元发展、保护环境，加强国际互利合作，调整优化能源结构，构建安全、稳定、经济、清洁的现代能源产业体系。同时提出实施能源消费强度和消费总量双控制目标。

党的十八大把生态文明建设纳入“五位一体”总体布局之中，进一步强调了生态文明建设的地位和作用。十八届五中全会确定了创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念。能源领域践行五大发展理念向绿色低碳转型，传统化石能源比重不断降低，非化石能源得到长足发展。“十二五”期间，我国水电、核电、风电、太阳能发电装机规模分别增长1.4倍、2.6倍、4倍和168倍，带动非化石能源消费比重提高了2.6个百分点。全国6000千瓦及以上火电机组每千瓦时供电标准煤耗累计下降17克，火电机组二氧化硫、氮氧化物、烟尘排放量累计分别下降33%、35%和39%以上，节能环保成效显著。

我国经济发展步入新常态，能源消费增长换档减速，供需相对宽松，能源发展进入新阶段。在供求关系缓和同时，传统能源产能结构性过剩，可再生能源发展瓶颈问题较为突出。

2.推进能源革命，建设清洁低碳、安全高效的现代能源体系

“十三五”时期我国提出，坚持节约资源的基本国策，把发展清洁低碳能源作为调整能源结构的主攻方向，积极化解过剩产能，合理把握新能源发展节奏，着力消化存量，优化发展增量。“十三五”规划提出，深入推进能源革命，着力推动能源生产利用方式变革，优化能源供给结构，提高能源利用效率，建设清洁低碳、安全高效的现代能源体系，维护国家能源安全。这为我国能源转型发展指明了方向，明确了目标。

2016年底，我国能源系统综合性中长期发展规划《能源生产和消费革命战略(2016～2030)》出炉。由总体规划和专项规划组成的“1+14”系列能源发展“十三五”规划也陆续面世，多层次能源规划体系较为完整呈现。《能源发展“十三五”规划》提出结构调整目标，“十三五”时期非化石能源消费比重提高到15%以上，天然气消费比重力争达到10%，煤炭消费比重降低到58%以下。清洁低碳能源成为“十三五”期间能源供应增量的主体。我国新能源和可再生能源得到加速发展，能源消费结构不断优化，能源绿色低碳转型深入推进，清洁能源消费比重持续提高。

党的十八大以来，能源体制改革得到前所未有的重视，先后发布《中共中央国务院关于进一步深化电力体制改革的若干意见》《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》的顶层设计文件，改革工作持续深入推进。

三、我国能源发展战略规划展望

“十四五”时期是开启全面建设社会主义现代化国家新征程，向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年。我国发展仍处于重要战略机遇期，机遇和挑战都有新的发展变化。能源战略规划要加强前瞻性思考、全局性谋划、战略性布局、整体性推进，要在创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念和新的发展格局下，实现发展规模、速度、质量、结构、效益、安全相统一。

(一)重视战略性布局，充分发挥中长期战略规划的引领作用

中长期能源发展战略主要基于未来的经济运行需要，确立较长阶段的能源发展目标，为能源的可持续发展指明方向。我国能源中长期规划中，《能源中长期发展规划纲要(2004~2020)》草案、《能源发展战略行动计划(2014~2020年)》《核电中长期发展规划(2005~2020年)》和《可再生能源中长期发展规划》(2007年)均是面向2020年的中长期规划。《能源生产和消费革命战略(2016~2030)》《能源技术革命创新行动计划(2016~2030年)》为面向2030的能源战略。面向2050年的更长期规划则为空缺。而在发达国家，规划有面向2050年的能源远景目标。

为提高传统能源的清洁利用，推动新能源的健康发展，满足经济需要同时达到“二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和”目标，长期能源战略规划不可或缺。我国能源品类各领域发展迅速，基于能源安全和结构优化发展考虑，战略规划非常重要。阶段性框架内的战略目标，有利于细分行业的协同推进。阶段性核心战略应该保持稳定性和可持续。能源中长期战略规划要确定总体发展方向，引导能源产业链积极参与结构变革，推动产业高端化、智能化、绿色化发展，打造战略性新兴产业增长引擎，培育新技术、新产品、新业态、新模式。

(二)坚持系统观念，做好能源战略目标的全局性谋划

能源战略规划事关经济秩序和社会稳定，其制定涉及范围广，与其他行业关联性大，牵一发而动全身。从资源开发到运输、利用，能源行业各个环节与社会经济发展、环境保护、交通运输、居民生活息息相关，其规划的落地实施也受到较大外部性影响。

要健全工作协同机制，合理谋划战略目标。各部门侧重不同的战略目标，要从长远性、全局性把握目标之间的优先平衡问题。之前的规划中也存在行业间规划目标差距大的问题，能源战略规划目标的制定和实现需要相关联部门共同努力。

(三)加强前瞻性思考，提升能源规划的科学性和预见性

能源战略目标设定要科学合理。能源战略规划引领未来发展布局，要充分考虑经济环境、技术进步、市场预期、成本趋势、行业发展阶段等影响因素，设定合理而有预见性的发展目标。

在中长期规划中，要积极剖析行业变革影响因素，尤其新技术、新业态的影响，研究产业演变阶段，预判行业发展趋势，制定预见性、前瞻性甚至更有挑战性的目标。对于研判的基础数据，尚存在统计出口较分散、统计指标差异和数据不一致的问题，应不断提高能源数据的连续性、准确度和完整度。

(四)坚持新发展理念，将目标导向和问题导向相结合

能源战略的制定要把问题作为起点，把着力点放在解决最突出的矛盾和问题上。我国能源规划要着眼于破解难题、攻克难关，解决能源发展深层次矛盾和问题，增强针对性、前瞻性与可操作性。

问题是实践的起点、创新的起点。“十四五”时期及更长一段时间，我国以推动高质量发展为主题，以深化供给侧结构性改革为主线，以改革创新为根本动力。能源领域，要继续推进能源革命，加快推动绿色低碳发展，推动能源清洁低碳安全高效利用，降低碳排放强度，促使能源资源配置更加合理、利用效率大幅提高，主要污染物排放总量持续减少，生态环境持续改善。为此，能源行业，要坚持新发展理念，围绕能源安全供应与环境保护、能源结构优化与清洁低碳转型，将目标导向和问题导向相结合，制定科学合理的中长期战略规划，引导能源工业高质量发展。

(五)实施全过程管理，完善规划实施监测评估机制

能源战略规划的前瞻性、预见性及与其他行业的重要关联性，使得外部社会经济环境的变化以及其他行业政策的波动，将影响到能源的供应形势和有效利用。

因此，能源战略规划不仅需要事前评估，还需要在落地过程中及时监测和阶段性评估。要不断完善规划实施的监测评估机制，建立规划短期(滚动)、中期、终期以及内外结合的评估机制，及时发现执行过程存在的问题并适当纠偏。能源决策部署落到实处需要强有力的措施支撑，需要及时评估外在环境及行业变化带来的影响。

参考文献：

[1]何勇健.中国能源布局与战略规划[J].环球市场信息导报.2014,(21):35-41

[2]华贲.如何做好能源战略规划顶层设计[J].环球市场信息导报.2014,(13):73-77

[3]马丽.我国能源发展战略演变及其效果评述[J].能源研究与信息.2012,(2):63-68

[4]史丹.回顾与展望：能源供需关系及其影响[J].新视野.2006,(05):24-27

[5]中国社会科学院数量经济与技术经济研究所课题组.国家能源政策的制定依据—战略与规划[J].经济研究参考.2006,(36):18-24