随着2021年全国碳市场上线交易和近两年机制设计的不断完善，市场对于有履约抵消作用的国家核证自愿减排量（CCER）项目体系启动的期待持续升温。

10月19日，生态环境部、市场监管总局联合发布保障全国温室气体自愿减排交易市场有序运行的基础性制度——《温室气体自愿减排交易管理办法（试行）》（以下简称《管理办法》）。根据自愿减排市场的国际经验，核心管理办法或规定、标准的发布是自愿减排市场启动的重要标志和基石。

随后，10月24日，为规范全国温室气体自愿减排项目设计、实施、审定和减排量核算、核查工作，生态环境部又根据《管理办法》发布了CCER项目第一批4个方法学。和此前市场预期相符，本次方法学涉及造林碳汇、光热发电、海上风电、红树林营造4个领域。

这意味着CCER市场迎来关键的制度基础，也有方法学可依。“鉴于CCER能够帮助中国和中国企业实现低成本减排，活跃碳市场交易和流动性，实现中国的气候目标，并为全球气候治理作出贡献，我们期待CCER项目尽快实现高质量重启和发展。”美国环保协会北京代表处碳市场主任刘洪铭如是说。

暂停签6年政策准备就绪

我国的CCER体系于2012年启动建设，2015年进入交易阶段，2017年暂停签发。暂停签发后，存量CCER仍可在地方碳市场上交易，并用于全国碳市场履约抵消。

生态环境部国家应对气候变化战略研究和国际合作中心副主任马爱民表示，现在业界习惯说重启CCER，但实际来说CCER从来没有停止过。“原来我们只是暂停了项目和新的减排量备案。

现在重启需要以下几个条件：一是要有管理办法；二是要有方法学，没有方法学就没办法核算减排量；三是要有审定和认定机构对项目进行审定，对减排量进行核查；四是要有交易机构和注册登记机构。”马爱民表示。本次《管理办法》是最重要的政策基础，而随后发布的四大领域方法学也为《管理办法》的具体落地提供了支持。

实际上，自从全国碳市场于两年前启动以来，CCER市场重启的呼声一直高涨，业界视其为“必然的选择”。“CCER重启是必然的。自愿减排交易市场是强制碳市场的补充，有利于推动企业实现低成本减排，促进可再生能源发展和应对气候变化。从国际和国内看，CCER的重启已迫在眉睫。”北京绿色交易所副董事长梅德文表示。

2023年以来，已有诸多信号表明，相关工作正在加速推进中。2023年3月，生态环境部开始公开征集CCER项目方法学建议；2023年5月，北京绿色交易所完成CCER交易系统功能测试及性能测试技术服务公开采购，CCER交易基础设施的准备接近完成；2023年7月7日，生态环境部联合市场监管总局对《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》进行了修订，编制形成《温室气体自愿减排交易管理办法（试行）》（征求意见稿），并向全社会公开征求意见，此后于10月发布《管理办法》；与此同时，生态环境部新闻发言人刘友宾在8月底召开的生态环境部例行新闻发布会上表示，力争今年年内尽早启动全国温室气体自愿减排交易市场，有效发挥市场机制对控制温室气体排放、促进绿色低碳技术创新的重要作用。随着交易基础设施的准备和《管理办法》的发布，CCER的重启按下“加速键”。

市场对此也早有充分预期。“根据路孚特2023年碳调查问卷的最新结果，超过三分之一的问卷调查者认为CCER将于今年下半年重启，接近三分之一的问卷调查者认为2024年将正式重启交易。对于CCER未来价格的预测，近一半调查问卷填写者认为将高于50元/吨。”伦敦证券交易所集团路孚特碳市场高级分析师谭琭玥表示，业内都在静候CCER重启。

唯一性额外性受到重视

《管理办法》明确，申请项目审定与登记的项目需于2012年11月18日之后开工建设，申请核查和登记的减排量需产生于2020年9月22日之后。

刘洪铭解释，这一规定明确了合格温室气体自愿减排项目开工建设和减排量产生时间，同时给出了减排量“有效期”的最长时间。这为服务于巴黎协定背景下中国应对气候变化目标的实现以及高质量温室气体自愿减排项目的实施和核证自愿减排量的产生打下了坚实基础。

在兴业银行首席经济学家鲁政委看来，相关规定符合保守性原则，而“产生于2020年9月22日之后”即我国正式提出碳达峰、碳中和目标之后。他提示，每期申请登记的项目减排量的产生时间应当在其申请登记之日前5年内，“这意味着每次减排申请间隔期最长不超过5年，否则5年之前产生的减排量将不能追溯签发而被作废。”

此外，本次《管理办法》强调减排项目的唯一性、额外性。鲁政委分析称，根据最新解释，减排项目未参加其他温室气体减排交易机制，即可理解为未按照如VCS（国际核证自愿减排机制）、GS（黄金标准）以及国内地方碳市场已开发的自愿减排项目等减排机制开发，可以开发为CCER项目。《管理办法》暂未涉及对可再生能源核发绿证所具有的环境权益的考虑。

而“额外性”问题是所有自愿减排项目的基础问题。金杜律师事务所金融证券部合伙人苏萌解释，一个项目如果不具备额外性，从环境政策角度就不应被赋予核证减排量这一具备交易价值的资产。对此，本次《管理办法》对额外性进行了更精准的描述，强调了项目方案应当“不是财务指标等方面的最佳选择”“存在融资、关键技术等方面的障碍”，但签发CCER将有助于克服上述障碍。

推动新旧体系稳步过渡

对于2017年之前的既有项目和既有减排量如何处理，《管理办法》作了进一步明确。根据《管理办法》，2017年3月14日前获得国家应对气候变化主管部门备案的温室气体自愿减排项目应当按照《管理办法》规定，重新申请项目登记；已获得备案的减排量可以按照国家有关规定继续使用。

在刘洪铭看来，对于原有备案项目和备案减排量管理方案的明确，在确保新体系下温室气体自愿减排项目和减排量质量的基础上，保证了新旧体系的稳妥衔接和过渡。

同时，对比2017年之前的CCER方法学，已公布的4个方法学明显进行了简化。专家表示，4个方法学均不需要进行复杂的基准线识别，且其中3个方法学均直接获得额外性。与此同时，对监管力度进行了升级。

当然，《管理办法》发布后还有诸多工作需要完善。鲁政委建议，CCER重启相关配套制度文件暂未出台，下一步需要主管机构尽快制定完善并发布相关配套文件，完善自愿减排交易市场制度体系，为CCER工作的有序开展保驾护航。

对于CCER市场与其他项目的关系，市场也多有探讨。中国人民银行金融研究所所长周诚君在接受《金融时报》记者采访时表示，全国碳市场的启动让CCER获得了更大的发展机遇。此前，CCER市场多属于自愿交易，缺乏足够的激励机制，交易的连续性和活跃性较为有限。但是，全国碳市场启动后，CCER可用作强制履约的一种补充，根据目前的规定，能抵消总碳排的5%，这就有了交易价值。

鲁政委提醒，对部分可申请为CCER项目的可再生能源项目，存在环境权益“双重计算”的潜在风险，希望“建立绿证与CCER市场协同机制”。他表示，2023年8月，国家发展改革委、财政部、国家能源局联合发布《关于做好可再生能源绿色电力证书全覆盖工作促进可再生能源电力消费的通知》，提出实现绿证对可再生能源电力的全覆盖，并再次明确绿证是我国可再生能源电量环境属性的唯一证明，是认定可再生能源电力生产、消费的唯一凭证。如何理顺绿证与CCER的关系，明确各机制应用场景，有助于我国理清碳排放核算体系，明确各主体减排责任和减排实施路径。

相关主管部门也明确表态，将以《管理办法》为依据，“四步走”推进自愿减排交易市场建设：一是构建基本制度框架。在印发《管理办法》基础上，陆续组织发布项目设计与实施指南、审定与核查实施规则等配套管理制度，明确各项实施细则和技术规范要求。二是明确市场支持的具体领域。三是批准一批审定与核查机构。根据《管理办法》规定，由市场监管总局会同生态环境部尽快批准一批审定与核查机构，为项目业主申请项目和减排量登记提供审定核查服务。四是上线运行全国统一的注册登记系统和交易系统，为全国温室气体自愿减排交易市场启动做好准备。