发改委：积极推动全国碳市场立法 打好数据基础
来源：21世纪经济报道 | 0评论 | 4170查看 | 2015-08-17 15:01:00
日前，国家发改委气候司网站发布新闻，表示于2015年7月29日组织召开了“《全国碳排放权交易管理条例(草案)》涉及行政许可问题听证会”，这是按照国务院关于新设行政许可的立法程序要求所召开的会议。
其中涉及的新设行政许可，包括碳排放配额分配管理制度和碳交易核查机构资质认定两项。据了解，按照工作计划推算，由于试点期将于2016年中旬结束、全国碳市场计划在2016年底或者2017年初启动，配额分配工作应于2016年完成、初始数据盘查及核查工作则应于今年内完成。及早出台《全国碳排放权交易管理条例》，对于规范核查机构及流程、打好数据基础，意义重大。
“听证会上，我们也看到了各方的意见和看法，确实是认为碳市场还是有利的，”国家发改委气候司相关负责人在接受21世纪经济报道专访时说，“很多企业一旦认识到排放控制、早日实现排放峰值是大势所趋，对于碳市场就会有比较客观的一个认识。因为相较于税收或者是行政手段，碳市场对企业是利大于弊的。”
对于全国碳市场而言，推动国务院《碳排放权交易管理条例》的出台是最为核心的工作，也是第三方核查、配额分配等重要工作开展的基础。气候司新闻中表示，听证会上，各方普遍认为开展碳排放权交易是实现低碳发展、落实我国碳排放峰值目标的重要手段，条例的出台对建立和运行碳排放权交易市场非常必要，只有依法对企业碳排放配额实施有效管理、对碳排放第三方核查机构进行必要的资质认定，碳排放权交易市场才能顺利运行。
4个月后，巴黎气候大会也即将在年底召开。作为排放大国，中国在建立碳市场过程中的表现，也得到了国际各方的关注。
英国能源与气候变化大臣安布尔·拉德近期说，很高兴地听到中国已经开展了七个碳交易试点，而全国市场更令人期待。欧盟欧洲委员会气候行动总司司长玛丽&dot；普莱特尔斯基也曾对21世纪经济报道记者表示，她个人相信，中国将建立一个有效的排放交易体系，这将是一个能够适应中国国情的成功体系，它将向世界上其他国家发出一个强烈信号，并证实去年9月潘基文在峰会上所强调的事实：碳排放定价和交易是应对温室气体排放的正确道路。
而世界银行PMR项目更是拿出800万美元资助中国碳市场发展，PMR基金经理王雪漫早在2013年9月接受21世纪经济报道记者采访时就明确指出：中国碳市场的成败，关系着全球碳市场的成败。中国的碳市场成功了，全球的碳市场就有希望；否则，全球的碳市场就会画一个很大问号。
要建设这个全球规模最大的全国碳市场，绝非一日之功。从试点市场的衔接，到非试点省市的纳入，从基础数据的核查，到企业行业的选择，在国家发改委南楼6层的办公室里，大量准备工作正在紧锣密鼓地进行着。
试点工作积累大量经验
中国碳市场的建设，是由7个试点开始起步的。几年时间内，7个碳交易试点完成了数据摸底、规则制定、企业教育、交易启动、履约清缴、抵消机制使用等全过程，并各自尝试了不同的政策思路和分配方法。
2011年11月，按照“十二五”规划中“逐步建立碳排放交易市场”的要求，国家发改委在北京市、天津市、上海市、重庆市、湖北省、广东省及深圳市启动了碳排放权交易试点工作。按照国家统一要求，各试点省市都编制了试点工作实施方案，制定了交易管理办法，开展总量设定、配额分配、报告与核查体系建设、登记注册系统和交易平台建设等基础工作。
去年，7个试点已经全部启动上线交易，根据国家发改委提供的统计数据，共纳入排放企业和单位1900多家，分配的碳排放配额总量合计约12亿吨。截至2015年6月26日，7个试点碳市场累计成交量约2509万吨二氧化碳，累计成交金额约8.3亿元人民币。2014年，5个先期启动交易的试点省市顺利完成2013年度碳排放配额清缴工作，96%以上的控排企业足额清缴配额。今年，履约情况更加理想，上海、北京、广东、湖北均实现100%履约，深圳、天津两试点履约率在99%以上。
国家发改委气候司总结，碳排放权交易试点市场运行总体平稳，为建立全国碳排放权交易市场奠定了良好的基础。通过实施碳排放权交易，市场在碳排放资源配置中发挥了决定性作用，激励企业有效控制自身碳排放，对试点省市完成碳排放强度下降目标起到了积极作用。
气候司相关负责人表示，试点经验首先证明了碳市场在中国可以操作，使得全国碳市场的建立有了依据；其次通过不同的规则试验，也提前发现了一些问题，总体而言是成功的。当然，由于7个试点基础、能力、重视程度不同，也确实能看到最后的效果不同。今年履约中，已有经验的五个试点在整体的协调和把控上比去年明显提高。通过履约过程，也能感受到规范、透明、公平的体系是整个碳市场立足的根本所在。
据了解，通过试点的实际运行和市场的发展，企业对碳交易的接受程度越来越强，可行性得到论证后，全国碳市场的准备工作得以加快。
而试点运行中发现的问题，也是全国市场制度设计的重要参考。比如，一定要立法先行，通过看到不同试点立法程度不同带来的明显区别后，立法就成为建立全国碳市场必须不遗余力去推进的步骤。再比如，试点经验证明了数据初始盘查的准确度，确实会对后期分配带来较大影响，因此在全国碳市场建设初期就一定要抓好数据质量，花力气去攻克。
全国衔接自上而下
下一步更为重要的问题，则是试点市场如何与全国碳市场衔接。
对此，气候司表示，试点省市是全国碳市场不可分割的核心部分，希望试点省市合理统筹全国碳排放权交易市场建设和自身试点工作的推进，两个都要抓，两手都要硬，继续再接再厉，扎实推进试点各项工作，认真总结和推广试点经验，切实发挥典型示范作用，带动周边地区尽快熟悉了解碳排放权交易制度，抓紧开展重点企业碳排放盘查，配合和支持国家研究碳交易总量设定和配额分配方案，着力培育碳市场专业人才，大力开展碳交易相关的宣传，率先完成建立全国碳排放权交易市场各项具体的准备工作，同时与国家发改委积极沟通协调，结合试点经验完善全国碳市场制度设计，确保试点与全国的顺利衔接。
试点带动周边地区，是否意味着全国市场要“自下而上”，从试点链接开始做起?试点期将于明年结束，全国市场能否及时衔接?纳入全国市场后，现有试点企业手中的“地方粮票”未来是否可以继续使用?
据了解，从可行性和效率出发，全国市场将和此前颁布的《碳排放权交易管理暂行办法》内容一样，采用自上而下的方式统一推进，而非链接试点等自下而上的方式。试点期后，试点配额能否留存还在讨论之中，也有专家提出了折算方案，但最终延续与否还未确认。
而试点衔接，关键则在于配额分配的时间节点。按照计划，如果能在2016年完成全国市场配额的分配、在2017年启动全国市场，则在时间上可以和试点工作无缝衔接。而如果在时间上，全国市场分配稍晚，那么也可以试点先行分配、国家后续讨论认证。其次，从纳入行业来说，部分试点可能存在纳入企业行业多于国家范围的情况，那么在合理、企业愿意、门槛严格的情况下，理论上也允许试点保留，试点需自行从企业竞争力、碳泄漏等方面进行权衡。
气候司方面也提供了一份全国市场时间表：全国碳排放市场建设将按照总体设计、分步实施的原则，分三个阶段进行。
准备阶段(2014-2016年年底)。总体目标是完成碳排放权交易市场基础建设工作，具备启动交易的条件。主要任务是与国务院法制办衔接，争取尽早出台国务院行政法规《碳排放权交易管理条例》，同时由主管部门出台其他相关的配套细则和技术标准，以及所有行业企业温室气体核算方法和标准，研究确定全国碳排放权交易配额总量及配额分配方法和标准，完善注册登记系统，为启动交易做好准备。
运行完善阶段(2017-2020年)。主要任务是根据出台的各项政策法规，逐步将31个省区市及新疆生产建设兵团纳入全国碳排放权交易范围，做好配额的初始分配，启动市场运行。调整和完善交易制度，实现市场稳定运行。
稳定深化阶段(2020年以后)。主要任务是增加交易产
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