——访国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文

2021年7月30日，中共中央政治局召开会议指出，要统筹有序做好碳达峰、碳中和工作，尽快出台2030年前碳达峰行动方案，坚持全国一盘棋，纠正“运动式”减碳，先立后破，坚决遏制“两高”项目盲目发展。

2020年年底以来，为如期实现碳达峰、碳中和目标，各地积极行动，但在“减碳”进程中，一些地方没有完整、准确、全面理解这一新政策新理念，出现了一些偏差，暴露出一些问题。在国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文看来，上述问题如果处理不好，将会直接影响我国碳达峰、碳中和目标如期实现，亟须尽快纠正，把“减碳”的基础工作做好，以便循序渐进、稳中求进。

敦煌100兆瓦熔盐塔式光热电站。新华社发

推进碳达峰碳中和着力点 “跑偏”现象亟待扭转

记者：在落实“双碳”政策的过程中，地方上都暴露出哪些问题？

常纪文：一是喊口号，相互攀比碳达峰碳中和提前实现的时间。中央宣布2030年前实现碳达峰之后，一些地方和行业陆续宣布提前达峰的时间，但有的脱离实际和全国统筹的要求。如一些高耗能、高排放的高碳产业发布了本行业的碳中和目标，一些城市和社区提出了本区域的碳中和方案。实现碳达峰、碳中和是一项复杂、长期和系统性的工程，需要科学部署目标任务。相互攀比提前达峰必然导致时间节点层层提前，工作任务层层加码，使碳达峰碳中和走调变形。这既是对国家政策和目标的误解，也是对地方经济社会发展和生态环境保护工作的不负责。

二是不作为，坐等上级碳达峰碳中和的行动部署。“十四五”是我国碳达峰的关键期、窗口期，调研发现，有的市县对于碳达峰碳中和的中央决策仍不够了解，甚至对于由哪些部门来组织落实这一工作“心里没底”，既不组织学习，也不集体研究，对于碳达峰碳中和工作缺乏必要的思想准备和工作基础。这样一来，一旦上级政府的方案出台，开始全面部署和考核，必然导致“平时不用功，到时一刀切”的现象，很可能危及当地绿色发展的基础和本地的就业率。

三是铺摊子，形成“两高”项目建设和运行的既成事实。一些地方认为，既然国家宣布2030年前碳达峰，意味着各地还有近10年的碳排放增长期，就产生了“冲高峰”的想法，设法尽早多建设一批高能耗、高排放的“两高”项目，并打算多争取一些碳排放指标。由于“两高”项目的申请和审批时间周期长，一些地方甚至大搞“两高”项目的未批先建。调研发现，某地以“支持实体经济”为名义，煤化工项目的环评和能评都未通过，就开始破坏区域生态大搞“三通一平”。2021年中央生态环境保护督察组就通报了一些地方违规审批和建设煤化工项目的典型案例。目前，这一趋势还没有得到根本的遏制，如国家发改委近期发布的相关数据显示：全国9个省（区）上半年能耗强度不降反升，10个省上半年能耗强度降低率未达到进度要求；8个省（区）的能源消费总量控制为一级预警，5个省（区）的能源消费总量控制达二级预警。

四是急转弯，采取过严措施管控区域和行业能源消耗和碳排放。调研发现，今年上半年，有的地区为了降低能源消费总量和能耗强度，对铁合金、钢铁、水利等传统产业采取了限制生产线或者限电的应急管控措施；有的地方为了节省能源消费总量指标，限制原料煤和焦炭的外运，既影响了地方经济，也影响了下游产业的发展；有的地方完全停止煤电项目的上马，导致风电和太阳能的输出缺乏调峰能力。在一些地方，一些即将投产或在建的新兴产业项目也因能耗指标缺口问题被迫停止。这些行为很大程度上恶化了地方营商环境，破坏了企业的投资信心。

记者：怎样看待当前一些地方在推进“双碳”工作中存在的突出问题？原因何在？

常纪文：上述政策落实偏差的出现，主要源于我国区域差异较大：有的是一些地方的经济和社会基础好，对于未来的低碳转型发展过于乐观；有的地方的经济和技术基础却较差，平衡经济社会发展与降低能耗总量、强度的能力不足；有的则是因为一些地方的产业结构偏重，产业绿色与低碳转型升级的难度大；此外，还存在碳排放相关政策尚待完善等问题。

“有多深的基础就盖多高的楼，有多强的能力就干多大的事”

记者：如何全面、科学、精准地部署碳达峰碳中和工作？

常纪文：有必要以问题为导向，以实事求是、尊重规律、循序渐进、先立后破原则为指导，稳中求进地采取相关措施。

首先，要坚持全国统筹，各地不能自行其是。碳达峰碳中和是一场广泛而深刻的经济社会变革，必须坚持系统观念，处理好发展和减排、整体和局部、短期和中长期的关系，在全国层面予以统筹。每个地方的产业定位和区域功能定位是有差异的，都实现碳中和既不可能，也不现实。因此应在中央和地方的分级统筹之下统一部署碳达峰碳中和工作，立足于流域和城市群优化产业布局，调整产业结构，壮大产业集群，在培育流域和区域经济竞争力的同时，减少能源消耗和污染物排放，促进高质量发展。目前，国家正抓紧制定完善碳达峰碳中和的总体行动方案和各主要方面的专门行动方案。在总方案出台前，各地应当提高政治站位，树立全局观和历史观，既不要着急喊口号提目标，也不要大拆大建或者大关大停。在方案出台后，各地方再立足于本地经济和社会发展实际，因地制宜出台自己的实施方案，压实各方责任，协同做好产业发展的加法和碳排放、污染物排放的减法。

其次，应严控“两高”项目增量，坚决遏制“两高”项目盲目发展。盲目上马“两高”项目不仅浪费资金、侵占土地、浪费能源、破坏生态，还将损害国家、区域和行业可持续发展的基础和能力。对于已经获批在建的“两高”项目，不符合环评和能评要求的要坚决整改；对于已经获批但未开始建设的“两高”项目，建议重新开展能评审批；对于不符合能耗双控要求的新项目，不能再审批；对“两高”项目实行清单管理和台账管理，进行分类处置、动态监控。此外，对于符合国家发展战略要求的重大项目和原料煤、焦炭的输出，其能耗应实行单列，不搞一刀切。同时，鼓励公众举报未批先建的“两高”项目，鼓励符合条件的社会组织按照环境保护法的规定起诉未批先建的“两高”项目。

为加强源头把控，建议中央生态环境保护督察组将“两高”项目的审批、建设和运行纳入督察范围，加强源头把控。国家发改委会同生态环境等管理部门也应建立通报批评、用能预警、约谈问责等工作机制，对于违规项目要及时通报，并提请纪检和国家监察机关追究相关人员的责任。但也需注意科学设置各地能源双控目标的首次考核时间，为地方压缩产能、企业节能改造腾出时间。

最后，“双碳”工作要尊重客观规律，不能脱离地方基础和能力。有多深的基础就盖多高的楼，有多强的能力就干多大的事。经济发展、生态保护和低碳发展都有其自身规律，碳达峰碳中和工作部署应实事求是，结合这三个规律及各地、各行业的基础和能力，循序渐进地推进。部署过急、过严或过慢、过宽都会损害经济和社会可持续发展的基础和能力。国家总方案出台后，各地应当以本地经济社会发展全面绿色转型为引领，以能源绿色低碳发展为关键，加快形成节约资源和保护环境的产业结构和生产方式等，协同推进绿色低碳转型升级，不能搞“一刀切”。在这一进程中，需要明确，产业形态会发生改变，一些企业会因技术和资金问题退出市场，一些走生态优先、绿色低碳的高质量发展道路的企业会发展壮大，因此对于碳达峰碳中和的经济影响不能过于乐观，也不能过于悲观。

记者：如何夯实碳达峰碳中和工作的基础？为此，各地应作出哪些调整？

常纪文：要夯实碳达峰碳中和工作的基础，就必须加大技术创新和产业发展力度。目前，我国的生态环境保护成效总体向好，但是生态环境保护和节能减排的基础不牢固，主要原因是产业技术创新和特色产业发展不够。脱离经济基础谈碳达峰碳中和意义不大，各地都要基于产业基础把特色产业做好，研究有利于本地绿色低碳发展的财税、价格、金融、土地、政府采购等政策，抓紧部署绿色低碳前沿技术研究，推动特色产业领域的绿色低碳技术实现突破，加快推广应用减污降碳技术，统筹产业布局，推进产业协同。当产业发达了，经济基础好了，节能减排的基础就牢固了。需要强调的是，产业技术创新和绿色产业发展是一个较为漫长的过程，需要必要的历史耐心。但可以预见的是，随着经济社会的不断发展，碳达峰碳中和的基础会越来越牢固，成效也会越来越显著。