摘要：“十四五”时期，风电和光伏等主要新能源已实现平价无补贴上网，对财政政策支持的方向和模式需求发生变化，对金融政策的需求增加，金融政策可发挥更大的作用。《实施方案》主要从优化财政资金使用、落实金融支持政策这两个方面提出完善和落实财政金融政策。

近日，国家能源局发布《<关于促进新时代新能源高质量发展的实施方案>案例解读》，对此前发布的《关于促进新时代新能源高质量发展的实施方案》（以下简称《实施方案》）中提到的“完善支持新能源发展的财政金融政策”等具体措施进行详细解读。

“十四五”时期，风电和光伏等主要新能源已实现平价无补贴上网，对财政政策支持的方向和模式需求发生变化，对金融政策的需求增加，金融政策可发挥更大的作用。《实施方案》主要从优化财政资金使用、落实金融支持政策这两个方面提出完善和落实财政金融政策。

一是优化财政资金使用，加强央地联动，按照以收定支原则，对部分领域予以针对性支持。

根据2020年财政部、国家发展改革委、国家能源局出台的系列可再生能源电价和补贴有关政策，自2021年起，国家财政资金不再为新安排的新增风电、太阳能发电（户用光伏除外）项目提供电价补贴，生物质能发电电价补贴也启动竞争配置确定电价并在几年内逐步退出电价补贴。自2022年起，户用光伏也全面进入无补贴阶段。但海上风电、光热发电、生物质能发电等发电成本仍然较高，近海风电较同省份陆上风电的价格需求高0.1元/千瓦时以上，光热发电电价需求约在1元/千瓦时的水平，农林生物质发电采购原料的费用也比较高，如果没有政策支持，行业发展将面临较大压力。

因此，《实施方案》提出，国家和地方将通过政策联动，国家安排试点示范基地或项目，利用可再生能源发展基金、按照“以收定支”方式，地方同时配套出台财政支持政策，共同支持海上风电（重点是深远海风电）、光热发电项目建设，保持一定的市场规模。

对于深远海风电，国家能源局指出，“十四五”期间需启动深远海风电示范，利用央地联动安排资金支持，资金规模按照以收定支方式确定，如果地方安排资金量有限，建议做好经济性预估，适度加大单位投资或度电补贴力度，并据此确定可支持的试点示范项目规模。

对于光热发电，“十四五”期间国家明确政策鼓励长时储热型光热发电配套风光基地建设发展，在2021年第一批沙漠戈壁荒漠大型风光基地中，青海、甘肃、吉林共规划建设101万千瓦光热发电项目，通过基地内风电、光伏发电分摊光热发电成本的方式，实现风电光伏光热综合系统性平价上网，这是一种变相对光热发电提供经济政策支持的方式，建议地方能同时提供更直接或更多模式的资金支持政策。

全面落实税务部门征收可再生能源发展基金有关要求，确保应收尽收，利用好现有资金渠道支持新能源发展也是优化财政资金使用的一个方面。依据《可再生能源法》，我国自2006年6月30日开始征收可再生能源电价附加，采用随终端用户电费征收方式，资金用于支付可再生能源上网电价与燃煤标杆/基准价之差，或支付基于可再生能源电量的度电补贴。随着可再生能源发展规模扩大，电价补贴资金需求增加，可再生能源电价附加经历五次调整，从最初的1厘/千瓦时增加到2016年的1.9分/千瓦时，对农业生产用电和西藏用电予以免收，居民用户电价附加标准，各省份执行标准不同（0-0.8分/千瓦时）。为了进一步提高征缴比例，2018年、2020年国家分别出台相关政策，加强对自备电厂的电价附加征收力度。政策实施取得了成效，2020年以来资金征收比例超过了90%。

可再生能源发展基金是支持新能源发展的稳定的资金渠道和来源，主要用于存量可再生能源项目电价补贴，随着全社会用电量的增加，基金每年会有资金增量。国家能源局表示，下一步将对如何利用好增量资金、最大程度地发挥支持新能源发展的作用进行认真研究设计。此外，清洁能源专项资金是由可再生能源发展资金等几个专项资金合并而来，也将进一步管好用好，继续发挥在支持可再生能源技术研发、标准制定、示范工程、资源勘查、信息系统建设和促进设备本地化生产等方面的作用。

二是落实金融支持政策，推进金融机构以依法合规、风险可控和商业可持续为前提，发放可再生能源存量项目电价补贴确权贷款。

基金和税收等财政政策在既往十几年中对支持新能源发展起到了积极作用，尤其是在促进风电、光伏发电发展方面成效显著，目前风光已实现平价无补贴上网，对财政政策支持的方向和模式需求发生变化，对金融政策的需求增加，金融政策可以且必须发挥更大的作用。同时新能源发展仍存在不平衡不充分问题，除风光外的其他新能源还需要金融政策的持续支持，解决面临的不同实际问题，进一步提升技术水平和竞争力，扩大产业和应用规模，共同发挥在实现碳达峰碳中和目标的作用。

“十四五”时期，对新能源的金融支持主要是国开行等政策性银行以及其他国有银行等金融机构按照其商业化项目授信原则和标准，对风光等项目建设提供融资贷款方面的支持。国家能源局指出，“十四五”期间新能源要实现跃升发展，一方面新增风光等新能源项目规模扩大会带来更多的多样化的融资需求，另一方面需要减轻存量项目补贴拖欠给新能源开发运营企业带来的资金压力。金融政策可以在多个方面发挥支持新能源产业健康发展的作用。

利用电网企业融资优势，拓展资金来源，使可再生能源发电延续补贴资金年度收支平衡也是落实金融支持政策的重要举措之一。

可再生能源上网电价和度电补贴、设立可再生能源发展基金、征收可再生能源电价附加用于可再生能源电价补贴费用补偿等机制对促进我国风电、太阳能发电、生物质发电的市场发展，并进而带动新能源全产业发展起到了重要作用。但是，自2015年以来，历年均存在新增电价补贴资金缺口，累计补贴资金缺口逐年增大。进入“十四五”时期，国家政策已明确新增风电、除户用光伏外的光伏发电、光热发电项目全面实现无补贴平价上网，对2021年度的户用光伏通过实施年度5亿元固定补贴总额予以支持，对生物质能发电实施新增项目竞争配置和电价补贴总额控制。因此，“十四五”新增新能源项目的电价补贴不超过每年可再生能源发展基金的资金增量，实现了“以收定支”，但之前的存量有电价补贴项目的资金缺口问题亟待解决。

为解决这一问题，国家在复核各存量项目电价补贴需求的基础上，在2022年中央财政政府性基金预算中，安排了千亿量级资金用于存量项目的电价补贴历史拖欠。国家能源局表示，下一步应全面落实《实施方案》要求，对于存量有电价补贴新能源项目，需要解决补贴资金当年度的供需不平衡问题，除了确保可再生能源发展基金应收尽收增加资金供应外，还可以探索机制，制定政策，通过国家授权设立专门机构开展专项融资措施。（林楚）