近日，国家发展改革委、财政部、国家能源局印发《关于做好可再生能源绿色电力证书全覆盖工作促进可再生能源电力消费的通知》（发改能源〔2023〕1044号，以下简称《通知》），明确了我国绿色价值唯一凭证为绿色证书，结束了绿色消费证书、超额消纳责任、可再生能源中长期交易合同（绿电交易）均可作为绿色价值凭证，各方利益“诸侯纷争”的战国时代，这对我国规范化、制度化推动全社会为绿色价值付费，共同承担能源结构调整的成本具有里程碑意义。

《通知》由总体要求、适用范围、规范核发、绿证交易、绿证应用、绿电消费、惩治造假、组织实施共八部分二十条组成。明确了绿证的概念、特征和定位，绿证的核发主体和核发范围，绿证交易使用的平台和交易方式，绿证应用的国际互认、消费端应用以及对绿色电力消费的倡导，以及对防范查处弄虚作假和加强组织实施等内容。《通知》的主要亮点可以用“权威性、全覆盖、流通性、主体性”十二字概括。

亮点一：权威性

《通知》确立了国家管理颁发的绿色证书是绿色属性的唯一标志，树立了绿色证书的权威性。《通知》的规定具有排他性，意味着目前流通的绿色消费证书（基于绿电交易合同）、绿电交易合同、超额消纳责任证明都不能再作为绿色价值的证明文件。

在欧美，绿色证书和可再生能源交易的合同都可以作为绿色价值的凭证，由于使用电网方式消纳可再生能源，可再生能源上网后与其他类型电源生产电量进行混合，按照物理定律分配流向，并不存在物理上的可再生能源电量生产消费的“可追溯”，仅存在经济关系上的可追溯，所以欧美所谓的绿电交易本质是用交易合同来证明买方为绿色价值付费，特别是基于上述原因欧洲可再生能源长期购电协议中往往会承诺由买方支付平衡费用（相当于可再生能源在上网点交割电力电量，从上网点到用户所在下网点之间的平衡责任等由买方承担），以表示买方对可再生能源发展的经济支持，这也是欧盟碳关税承认PPA（购买可再生能源电量的合同）的重要原因。

《通知》明确，国家能源局管理绿证，绿证是可再生能源发电企业所发绿色电力的“电子身份证”，国家发展改革委、国家能源局负责确定核发可交易绿证的范围，并根据可再生能源电力生产消费情况动态调整，这样实现了以国家信用为中国绿证背书，属于有权部门的法律认证，权威高于发用双方签订的购售电合同。

通过确立绿证的唯一性地位，既有助于提升我国绿色价值的权威性、通用性，也有利于后期认证使用的便捷性、流通性，相当于国家掌控了未来的“绿币铸币权”，避免“私人绿币”的“铸造”，对我国绿证的国际承认工作具有重要意义。

亮点二：全覆盖

正如《通知》的全名所述，《通知》实现了对全部具有绿色价值的电量的全覆盖，标志着中国绿证制度的实践从探索走向基本成熟。

《通知》指出对风电、太阳能发电、常规水电、生物质发电、地热能发电、海洋能发电等已建档立卡的可再生能源项目所生产的电量核发绿证，1个绿证对应1000度可再生能源电量，每一张绿证的产生或交易，就意味着有1000度可再生能源绿色电力已经上网或者消费。

2017年，国家发改委、财政部、国家能源局三部委联合发布了《关于试行可再生能源绿色电力证书核发及自愿认购交易制度的通知（发改能源〔2017〕132号）》），我国初步建立了以可再生能源生产配额考核+绿证自愿认购的基本框架。2022年，全年核发绿证2060万个，对应电量206亿千瓦时，较2021年增长135%；交易数量达到969万个，对应电量96.9亿千瓦时，较2021年增长15.8倍。截至2022年底，全国累计核发绿证约5954万个，累计交易数量1031万个，有力推动经济社会绿色低碳转型和高质量发展。

如果说132号文是我国可再生能源绿色电力证书制度的1.0版本，那么《通知》的面世意味着我国绿证制度迈入了2.0时代——核发范围从“试行为陆上风电、光伏发电企业（不含分布式光伏发电）所生产的可再生能源发电量发放绿色电力证书”，转向“对已建档立卡的可再生能源发电项目所生产的全部电量核发绿证”的全覆盖。

特别是从项目类型上说，目前国外大多数地区将分布式可再生能源纳入绿证核发主体范畴，并属于强制配额制的合规能源类型范围。当前我国绿证市场为自愿认购市场，用户无需履行绿色消费义务，故不存在分布式可再生能源项目纳入绿证核发范围的需要，但随着分布式项目的快速发展、未来绿色消费义务制度的实施，分布式可再生能源核发绿证具备必要性。《通知》将其纳入核发范围，也是全覆盖应有的题中之义。

亮点三：流通性

《通知》非常重视绿证的流通性，绿证走进亿万电力用户，流通性良好是前置条件，流通性好代表绿证能够很容易转让给最终的购买方，能够获得交易各方信任且高效的平台是非常重要的。

《通知》强调了核发机构的唯一性，对于交易平台采用了竞争机制，绿证交易不存在垄断的交易权，凡是能够取得交易双方信任、服务质量高、服务态度好的平台，经主管部门同意均可作为绿证流通的“保姆公司”。我国绿证的本质是清洁能源发电的环境溢价，虽然基于可再生能源的电力生产而产生，但是流通却不需要和电力商品一样——需要依赖于网络以及网络运营商。

相比于绿电交易而言，绿证交易可以独立于电力系统运行，完全与电力市场分离，意味着绿证可以在任何地点进行任意数量的购买，不受物理输电线路的约束，具有相当高的灵活性，相当于生鲜产品包装上的“有机标识”、可以自由流通的“有价票券”。

随着绿证市场建设，我国将允许更多的具有资格和能力的主体建设交易平台，有助于保证绿证交易便捷性和绿证的流通性，相信越来越多的保姆型绿证服务平台或如雨后春笋般涌现，通过出售绿证，可以使绿色价值走下神坛，发电企业可以获得独立于可再生能源电能量价值的额外绿色环境收益，用户能够轻松、方便地购买绿证，有望改变目前绿证交易挂牌率、交易率双低的现状，有利于信息公开水平、服务质量、服务便捷程度的提高，以达到提高绿证流通性的目的。

亮点四：主体性

《关于试行可再生能源绿色电力证书核发及自愿认购交易制度的通知（发改能源〔2017〕132号）》）附件中关于绿证核发的要求是，申领人需要提供电费结算单、电费发票和银行转账证明复印件，基本上围绕电网提供的凭证进行申领，这使绿证的申领仍然受到电力交易的制约。绿证申领受到生产的影响是必然的，因为只有电力生产出来才能申领绿证，但是绿证的申领和电力交易是没有因果关系的。

《通知》虽未直接改变132号文附件的规定，但是指出“绿证核发原则上以电网企业、电力交易机构提供的数据为基础，与发电企业或项目业主提供数据相核对”，发电企业和项目业主自然拿不出和电网企业、电力调度机构不同的电费结算单、银行转账证明，但发电企业和项目业主能够提供更为直接、准确的可再生能源场站计量数据，特别是随着电力体制改革的深化，发用双方交易逐步规范成熟，未来可再生场站的电费发票是由电力用户开出，电网企业将不具备出具电费发票的能力。

近年来，可再生能源场站运营的智能化快速提升，今年年初14家央企签署中央企业新能源智能运维平台服务协议，其使用的新能源智能运维平台具备实时读取各个项目实时上网电量计量数据的能力，完全具备直接以计量数据接入国家绿证核发平台的方式实现实时发证、自动发证、智能发证的能力，发电企业和项目业主完全可以实现以自身计量数据为基础、以电网企业和电力交易机构提交数据为校核的主动格局。

当然《通知》的内容对此也有相关描述，“对于电网企业、电力交易机构不能提供绿证核发所需信息的项目，原则上由发电企业或项目业主提供绿证核发所需信息的材料”，不能提供应当包括不能及时提供，未来海量绿证的出现将使电网企业、电力交易机构及时提供所需信息难度更大，该描述为将来依据发电企业或项目业主提供的计量数据进行实时核发开了“口子”，体现了绿色证书为发电企业或项目业主所有的主体性。

特别是，《通知》中关于绿证自生产月起两年内有效的规定，相对于电网企业和电力交易机构数据的滞后性，发电主体和项目业主为了自身利益会更加倾向于使用自身数据，这对未来的核发是个巨大的变化潜因，当然这也是绿证核发的应有之意。

构建清洁低碳安全高效的能源体系，《通知》的出台将促进可再生能源高水平消纳利用，对电力行业发展产生重要影响。但距离建成成熟的绿电绿证交易制度，相当于跑完了“上半场”，还有不少仍需努力之处：

一是可再生能源电力消纳经济责任要由全体消费者承担，需要建立全国统一绿证交易市场。2022年4月，《中共中央国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》印发，落实过程中，需要在加快建设全国统一大市场的意见指引下，实现全体电力用户相同的可再生能源消纳经济责任比例，建立统一的绿色消费制度和全国统一绿证交易市场，打造统一的要素和资源市场，着力完善质量和标准体系，高效利用全国可再生能源发电资源，满足企业绿色电力消费需求，助力“双碳”目标的实现。

二是全面推动可再生能源项目参与市场，通过市场交易形成上网电价。由于双轨制的存在，我国优先发用电双方的发用电曲线不可能做到完全匹配，所产生的偏差责任以及不平衡资金由市场主体承担，也在一定程度上影响了市场的公平。即使平价的可再生能源项目由于没有承担平衡责任，相当于仍然享受了补贴，该补贴由火电无偿承担可再生能源的平衡责任方式实现，这与国外固定电价制度类似，而非国外认可的真正意义上的市场化可再生项目，要想实现绿证国际互认，可再生能源需要参与电力市场。

三是推动可再生能源项目电力交易和绿色价值交易分离，实现一二次分配公平。现有绿电交易采用专场交易，且合同只对电量进行约定，没有约定电力分时曲线与交割节点，无法与电力现货市场建设相衔接，会形成市场的不平衡资金。此外，国家文件要求绿电交易在成交价格中分别明确电价与绿证价格，并分别计量、交付，数量上可不严格对应，实际已经将绿证与电能量进行分离。目前的绿电交易实质上是写在一个合同里的电力交易和绿证交易，绿证并非购电合同的搭售物，已无合并在一起交易的必要。可再生能源与用户侧签署的电力交易合同应纳入正常的电力中长期交易机制，可再生能源与其他电源无差别参与电力市场，绿色价值主要在绿证市场中实现。

总而言之，《通知》是打开我国可再生能源产业政策体系市场化大门的“钥匙”，建立以绿证交易制度为主体的我国绿色价值实现制度体系，将全面实现可再生能源从政府补贴转为市场激励，以适应我国电力市场建设需要。改革不会一蹴而就，也不会一劳永逸，但《通知》无疑将为我国的电力行业带来新业态、新面貌、新商业模式。