“十四五（2021-2025）”规划编制在即，对于如何控制煤电发展，业内正在激烈辩论。

“煤电控制目标制定是应该更激进，还是应该更缓和？现在各方还存在差异。”煤控研究项目核心组成员、自然资源保护协会（NRDC）高级顾问杨富强对记者说，“难得的是，控制煤电增长已成为大家的共识。”

煤电利用小时数和煤电装机占比在“十三五”创下新低，但煤电的新增产能并未停滞。进入“十四五”之后，气候变化和能源转型的目标将逼迫煤电继续降低装机占比。在此期间该给煤电增长留出多大空间，成为煤电行业和新能源行业博弈的焦点。

“十三五”规划的目标是，到2020年把煤电装机控制在11亿千瓦以内。国家能源局发展规划司司长李福龙今年9月称，预计上述目标是可以完成的。同时，“十三五”期间淘汰落后煤电机组2000万千瓦的任务已提前完成。

中国电力企业联合会（下称中电联）统计数据显示，2018年末中国煤电装机100835万千瓦，占电力总装机53.07%，比2017年降低2.2个百分点。

“十三五”规划还有一个目标是：到2020年非化石能源占一次能源消费总量比重达到15%。“目前看，这一目标完不成。有统计口径说可以完成，不过是拿地热能、生物质能等不可计量的单位来充数。”国家气候战略中心首任主任李俊峰在一场有关煤电未来发展的辩论会上说到。

李俊峰认为，如果要实现高质量的发展，“十四五”期间煤电建设仅仅放缓是远远不够的，最好是不再发展，甚至能减少煤电装机。他最希望看到的情况是，煤电机组能够换下来、停下来、减下来。

华北电力大学经济与管理学院教授袁家海在“十四五”煤电发展之辨沙龙上表示，“十四五”期间，新增清洁可再生能源的发电量将能满足新增需求电量，煤电没有电量增长的空间。未来，投资煤电将是最坏的选择。

李俊峰、袁家海所代表的控煤观点被一些业内人士认为过于激进。控制煤电的缓和派认为，从经济性、安全性来看，煤电在“十四五”期间仍要适当发展。

煤电是中国成本最低的电源。中国华能集团公司技术经济研究院副总经济师韩文轩在“十四五”煤电发展之辨沙龙上表示，“十三五”期间受新能源替代和产能过剩的影响，全国煤电平均利用小时数基本上被压制在4300小时左右。存量煤电产能被新增可再生能源替代的经济成本巨大。例如，要想用风电替代1000小时的煤电，大约需要3.5万亿元的风电装机投资，还要新增电网配套投资，以及巨额新能源补贴。

火电（基本上是煤电）利用小时数在2016年为4165小时，创52年新低，2017和2018年虽有小幅回升，但仍不及2015年的4364小时。韩文轩预计2019年煤电机组的平均利用小时数很可能在4300左右，2020年极有可能跌破4300小时。

煤电产业盈利能力持续严重偏低，资产负债率长期居高不下，煤电产业及产业链各种风险正在加速积聚。韩文轩说，“十四五”的电力行业发展的确需要调整，但要充分考虑经济发展新常态的要求和国内外经济形势的影响，在电源经济性和碳排放控制两者之间取得平衡，完善煤电产业、价格、财税等政策，利用好煤电存量产能。

电力规划设计总院规划研究部副主任刘世宇也是控煤的缓和派。他认为，如果想让煤电在“十四五”期间1千瓦都不新增，必须有一系列前置条件，能满足国家经济发展、能源需求、电力需求的全局性和区域性变化要求。此外储能技术的发展也必须跟上。目前来看，储能技术绝不会在“十四五”期间成熟。

从前期煤电投资决策和建设的周期来看，“十四五”期间仍将有一定的煤电新增产能，这是难以改变的客观现实。国家电网能源研究院副院长蒋莉萍表示，之前一些煤电项目已经做了大量前期投入，工程建设半途中止也会导致相当大的浪费。但对于从头开始的全新煤电项目，各发电企业都更加审慎。

袁家海预计，2020年，煤电装机量为10.85亿千瓦。到2025年，自然增长趋势下，煤电规模为11.5亿千瓦；进一步，如果强化需求响应的削峰贡献，11.5亿千瓦煤电，电力安全也有保障。另据袁家海测算，实现全球升温控制在2度内的目标，中国搁浅的煤电资产为2500亿元；但如果继续投资3亿千瓦煤电，搁浅资产规模会被推高至8000亿元。

蒋莉萍说，我们现在需要讨论的，应该是煤炭何时退出以及如何退出。中国的煤炭消费只有50%用于发电，除钢铁、化工等原材料之外，还有30%左右是以低效、高污染的方式使用。煤炭最有效最清洁的方式就是用来发电。中国煤炭消费达峰之后，煤电势必还会有所增加，这是能源消费结构优化调整的必然结果。即使如此，煤炭发电量在整个发电量中的比重也一定是在持续下降的，这也是近十年来中国电力行业的客观现实。

煤炭一直是中国的主体能源。杨富强认为，煤炭在能源消费结构的垄断地位已经开始动摇了。“十三五”时期煤炭消费比重比“十二五”末期下降了大约8个百分点，预计到“十四五”末，煤炭消费比重还会下降8个百分点，煤炭消费占比会跌至50%到47%，跌破煤炭业的心理线。

煤电未来的发展还与金融机构的支持力度密切相关。清华大学金融与发展研究中心客座研究员佟江桥说，先不说环境和气候变化的压力，就从中国煤电产业资产上万亿，却只有几百亿的利润、亏损面超过50%的情况看，煤电产业的投资还需要继续吗？国际股权资本市场和债权资本市场基本上对煤电是放弃的，如果中国的金融机构对煤电的支持大幅下降，“十四五”期间新增的煤电项目将屈指可数。

站在中立者的角度，原中电联部门主任薛静表示，煤电对行业发展、国家发展都是基础性的产业，基础不能随便撼动，但要尽快解决问题，尤其是在政策出台方面，政府不能是犹犹豫豫的状态。目前煤电的发展和转型处于一个非常困难的瓶颈上，希望在“十四五”期间能把这些瓶颈慢慢打开。

蒋莉萍则认为，以更加客观、理性的视角来看，控煤是国家的战略决策问题，煤电如何发展，尤其煤电装机容量规模的高低，是在这个决策框架之下由市场所决定的经济性选择问题。这里的“经济性”，包括能源生产成本、电力系统安全稳定运行的系统成本。“经济性”高低，取决于燃煤发电技术与新能源发电、各种储能以及潜在的需方响应等其它电力技术的比较。