2011年11月29日，财政部、国家发展改革委、国家能源局联合印发《可再生能源发展基金征收使用管理暂行办法》（财综〔2011〕115号），明确可再生能源发展基金包括两部分，一是国家财政公共预算安排的专项资金，二是依法向电力用户征收的可再生能源电价附加收入。

其中，可再生能源电价附加在除西藏自治区以外的全国范围内，对各省、自治区、直辖市扣除农业生产用电（含农业排灌用电）后的销售电量征收，用于以下补助：一是电网企业按照国务院价格主管部门确定的上网电价，或者根据《中华人民共和国可再生能源法》有关规定通过招标等竞争性方式确定的上网电价，收购可再生能源电量所发生的费用高于按照常规能源发电平均上网电价计算所发生费用之间的差额；二是执行当地分类销售电价，且由国家投资或者补贴建设的公共可再生能源独立电力系统，其合理的运行和管理费用超出销售电价的部分；三是电网企业为收购可再生能源电量而支付的合理的接网费用以及其他合理的相关费用，不能通过销售电价回收的部分。

近年来，为满足可再生能源项目补贴需求，国家从多个方面着手解决补贴缺口问题：

1.可再生能源电价附加征收标准多次上调

2011年11月底财综〔2011〕115号文规定可再生能源电价附加征收标准为0.8分／千瓦时；2013年8月底发改价格〔2013〕1651号文印发，将向除居民生活和农业生产以外其他用电征收的可再生能源电价附加标准由每千瓦时0.8分钱提高至1.5分钱；2016年1月财税〔2016〕4号文印发，明确自2016年1月1日起，将各省（自治区、直辖市，不含新疆维吾尔自治区、西藏自治区）居民生活和农业生产以外全部销售电量基金征收标准，由每千瓦时1.5分提高到每千瓦时1.9分，至今再未发生变化。

2.可再生能源电价附加补助流程不断优化

2012年3月14日，财政部印发《可再生能源电价附加补助资金管理暂行办法》（财建〔2012〕102号），对可再生能源电价附加收入的补助项目申请条件、补助标准、预算管理和资金拨付进行规范。次年，《关于分布式光伏发电实行按照电量补贴政策等有关问题的通知》（财建〔2013〕390号）完善了光伏电站、大型风力发电等补贴资金管理，以加快资金拨付。2020年1月20日，财政部、国家发展改革委、国家能源局联合印发《可再生能源电价附加资金管理办法》（财建〔2020〕5号），财建〔2012〕102号同时废止。新下发的政策文件在可再生能源发电补贴项目的管理模式、补贴顺序、补贴上限、补贴计算方法和补贴范围等方面有了新的规定。

（1）管理模式：2020年起，可再生能源发电补贴项目的管理模式分为三类：

一是项目清单管理模式，财建〔2020〕4号提出简化目录制管理，国家不再发布可再生能源电价附加补助目录，而由电网企业确定并定期公布符合条件的可再生能源发电补贴项目清单。在此基础上，财办建〔2020〕6号进一步明确，1-7批可再生能源电价附加补助目录内的可再生能源发电项目经电网企业审核后可直接纳入补贴清单。2020年11月18日，《关于加快推进可再生能源发电补贴项目清单审核有关工作的通知》（财办建〔2020〕70号）印发，提出满足2006年及以后核准（备案）、全容量并网、纳入年度规模管理及符合国家可再生能源价格政策、上网电价获价格主管部门批复等条件的项目均可申报进入补贴清单。补贴清单的公布按照项目全容量并网时间先后顺序、以及“成熟一批，公布一批”的原则尽快进行。

二是备案管理模式：根据财办建〔2020〕6号文，光伏自然人分布式发电项目继续按财建〔2016〕669号实行备案管理。

三是目录管理模式：享受中央财政补助资金的光伏扶贫项目，仍旧由国家有关部门实行补助目录管理。

（2）补贴顺序：2020年6月17日，《关于下达可再生能源电价附加补助资金预算的通知》（财建〔2020〕208号）明确，在拨付补贴资金时优先足额拨付50kW及以下装机规模的自然人分布式项目、2019年采取竞价方式确定的光伏项目、2020年采取“以收定支”原则确定的新增项目。对于国家确定的光伏“领跑者”项目，优先保障拨付至项目应付补贴资金的50%。其他项目按照应付补贴金额等比例原则拨付。

（3）补贴上限：财建〔2020〕5号文和《关于<关于促进非水可再生能源发电健康发展的若干意见>有关事项的补充通知》（财建〔2020〕426号）提出单个项目补贴额度按项目全生命周期合理利用小时数核定，明确了可再生能源补贴的补贴上限及补贴年限。

（4）补贴计算方法：根据财建〔2020〕426号，可再生能源补贴项目的补贴标准=（可再生能源标杆上网电价（含通过招标等竞争方式确定的上网电价）-当地燃煤发电上网基准价）/（1+适用增值税率）。2019年《关于下达可再生能源电价附加补助资金预算（中央企业）的通知》（财建〔2019〕276号）中的补贴标准=（电网企业收购价格-燃煤标杆上网电价）/（1+适用增值税率），两者相比，426号文除了根据《国家发展和改革委员会关于深化燃煤发电上网电价形成机制改革的指导意见》（发改价格规〔2019〕1658号）将燃煤标杆上网电价改为燃煤发电上网基准价之外，还明确了可再生能源市场化交易部分电量的补贴标准。

（5）补贴范围：根据财建〔2020〕4号文，新增海上风电和光热项目将不再纳入中央财政补贴范围，按规定完成核准（备案）并于2021年12月31日前全部机组完成并网的存量海上风力发电和太阳能光热发电项目，按相应价格政策纳入中央财政补贴范围。

3.补贴退坡趋势下，国家鼓励风电、光伏发电企业出售可再生能源绿色电力证书，所获收益可替代财政补贴

绿色电力证书是国家对发电企业每兆瓦时非水可再生能源上网电量颁发的具有独特标识代码的电子证书，是非水可再生能源发电量的确认和属性证明以及消费绿色电力的唯一凭证，也是一种可交易的、能兑现为货币的凭证，可以作为独立的可再生能源发电计量工具，也可以作为一种转让可再生能源的环境效益等正外部性所有权的交易工具。

2017年1月18日，《关于试行可再生能源绿色电力证书核发及自愿认购交易制度的通知》（发改能源〔2017〕132号）提出，试行期间，国家可再生能源电价附加资金补助目录内的风电（陆上风电）和光伏发电项目（不含分布式光伏项目）可申请证书权属资格。绿色电力证书自2017年7月1日起正式开展认购工作，认购价格按照不高于证书对应电量的可再生能源电价附加资金补贴金额由买卖双方自行协商或者通过竞价确定认购价格。风电、光伏发电企业出售可再生能源绿色电力证书后，相应的电量不再享受国家可再生能源电价附加资金的补贴。

2019年1月7日，国家发展改革委、国家能源局发布了关于积极推进风电、光伏发电无补贴平价上网有关工作的通知（发改能源〔2019〕19号），鼓励风电、光伏平价上网项目和低价上网项目通过绿证交易获得合理收益补偿。

2019年5月10日，《关于建立健全可再生能源电力消纳保障机制的通知》（发改能源〔2019〕807号）提出对各省级行政区域设定可再生能源电力消纳责任权重，自愿认购的可再生能源绿色电力证书对应的可再生能源电量可等量记为消纳量。

2020年1月20日，财建〔2020〕4号提出全面推行绿色电力证书交易。自2021年1月1日起，实行配额制下的绿色电力证书交易，同时研究将燃煤发电企业优先发电权、优先保障企业煤炭进口等与绿证挂钩，持续扩大绿证市场交易规模，并通过多种市场化方式推广绿证交易。企业通过绿证交易获得收入相应替代财政补贴。

注：本文作者为韩雅儒、柯美锋、林诗媛、叶颖津，供职于国网福建电力经研院。