2014年3月15日，美国能源信息署发布了一份有关美联邦政府能源补贴的研究报告。报告显示从2010年至2013年的四年间，美国联邦政府针对能源产业的财政干预和补贴从380亿美元减少到293亿美元，下滑了23%。同时在补贴类型上发生了很大变化，除了风能和太阳能领域的补贴继续保持增长态势外，其他领域的补贴都呈现不同比例的下降趋势（其中煤炭领域的补贴下降约3%，石油和天然气补贴下降20%）。

　　从经济学上看，能源补贴作为政府对经济活动的一种干预手段，被广泛运用于世界各国。即使在市场经济发达、能源市场化程度较高的美国，联邦政府依然在不同时期通过出台各种法案，对化石能源、核能、新能源等产业给予补贴，以至于一位名为Nancy Pfund的风险投资公司管理人这样评价道：“美国能源补贴的历史就和这个国家一样古老。”而很多非经合组织国家更是能源消费补贴的主体。国际能源署（IEA）去年11月发布的《世界能源展望2014》揭示，全球2013年化石燃料补贴总额达到5500亿美元，其中绝大部分来自非经合组织国家。

 

　　上述组织主张能源补贴改革，主要包括以下几个原因：首先，能源补贴导致价格机制扭曲，容易造成不合理消费。IEA《世界能源展望2014》指出，目前在中东地区，每天200万桶原油和石油产品用于发电。在沙特阿拉伯，一辆能效是现在平均能效水平两倍的汽车，其节油带来的收益需要16年才能弥补额外付出的购车成本，而如果没有汽油补贴的话，这个回报期将会缩短至3年。长期维持的“人造”低油价环境，造成本国居民和企业对低价石油的过度消费，也不利于能源效率的提高。

　　其次，过多的化石能源补贴给各国财政造成沉重负担。据统计，油气资源出口国的能源补贴尤其严重，海湾国家每年用于能源补贴的支出高达1600亿美元，其中沙特占到一半。在伊朗、埃及等国，化石能源消费补贴占到中央财政年度预算的20-30%。2011年印尼、巴基斯坦在化石能源上的补贴是公共健康开支的两倍。低效能源补贴正逐渐成为各国政府“慷慨的累赘”。

　　第三，能源补贴存在结构不平衡现象。IEA指出，2013年全球化石燃料补贴是可再生能源的4倍多。而根据美国能源信息署发布的《美国联邦政府的百年能源补贴历史》，美国历史上对石油和天然气的年均补贴为48.6亿美元（1918～2009年），核能的年均补贴为35.0亿美元（1947～1999年），可再生能源的补贴仅为3.7亿美元（1994～2009年）。对比每种能源前15年补贴占美国联邦预算的比例，给核能的补贴额超过了联邦预算的1%，给油气的补贴额维持在联邦预算的0.5%，而可再生能源补贴大约只占联邦预算的0.1%。有评论认为过多的化石燃料补贴消耗公共资源、加速全球变暖，还会削弱清洁能源的市场竞争力。

　　第四，化石能源补贴消除贫困的效果存疑。一些研究机构和媒体认为，世界各国绝大部分的能源补贴并未惠及贫困人群。国际能源署的相关研究表明，全球40%的高收入家庭获得了70%的补贴，40%的低收入家庭仅获得15%的补贴。而根据《经济学人》的统计，在典型的新兴经济体内，40%的燃料补贴流向了最富有的家庭，而最贫穷的家庭只拿到7%的燃料补贴。

　　然而，媒体对沙特推进能源补贴改革却持谨慎乐观态度。对很多国家来说，能源补贴改革涉及多种利益博弈，推进改革绝非易事。历史上，印尼、委内瑞拉、尼日利亚等国宣布取消燃油补贴都曾引致社会骚乱，这使得能源补贴改革成为一个敏感而危险的政治议题。

　　取消能源补贴可能导致政府与普通民众的对立，处理失当甚至可能导致社会动荡。印尼的燃油补贴改革历程就是明证。1998年印尼油品涨价引发暴乱，苏哈托政权因此垮台。2003年和2012年印尼的油价改革都曾导致民间抗议运动，政府被迫宣告放弃改革。直到2015年1月，印尼佐科威政府才正式取消了汽油补贴，将能源补贴从该国2015年支出总额的逾13%砍到只占1%。

　　平民总统佐科威之所以能够推动印尼数十年来能源补贴领域的最大改革，有评论认为一是由于新总统具有个人魅力，在中产阶层中有很高的支持率，所在党派也支持补贴改革；二是改革巧妙利用了当前油价走低的契机，民众接受起来相对容易；三是最近的启蒙和共识。虽然2012年最近一次动议以失败告终，但印尼公众、国会以及反对党对补贴危害的认识逐步加深。

　　除了民众利益以及社会情绪等因素外，能源补贴改革还涉及到不同行业的利益博弈。例如在美国，共和党与民主党围绕传统化石能源行业与新能源行业的补贴博弈一直没有消停。

　　众所周知，美国共和党更多代表煤矿、石油公司的利益，而民主党则更关心新能源行业的发展。2010年2月，奥巴马政府将在未来10年削减近23亿美元煤炭行业补贴的2011财年政府预算开支报告一公布便遭各产煤州反对，奥巴马与副总统拜登不得不立即与11个产煤州州长举行会谈。最后做出妥协，宣布将增加对清洁煤炭技术研究拨款、成立回收二氧化碳技术特别工作组，并承诺会根据各州意见对能源政策进行调整。党派和行业利益交织，这种“美国式”的补贴博弈或许将持续很长时间。

　　总体上看，各国能源补贴政策形成的历史原因复杂，推进补贴改革不仅是经济政策的调整，更涉及到国内各种利益群体的博弈，也关系到当地社会的稳定。推进补贴改革需要慎之又慎，改革能否成功依赖于“天时、地利、人和”等多种因素。

 

　　近年来，中国在能源补贴改革上取得的成就可圈可点。美国圣地亚哥大学国际关系与和平研究学院教授大卫•维克多认为：“中国是一个成功逐步停止化石燃料补贴的例子。中国通过采取政治措施来显著降低对化石燃料的补贴，不但减少了该国的温室气体排放，还让中国能够投资于可再生资源和其他可持续发展项目。” 

　　中国能源补贴改革之所以能够成功推进，笔者认为这与中国始终坚持稳健有序推进价格市场化改革有关。例如，中国成品油领域先后经历多轮改革，成品油价格形成机制逐步完善，价格联动更加密切；天然气“市场净回值法”改革从试点到全面铺开，通过区分存量气和增量气，以及增量气“三步走”的价格调整，今年4月1日起实现天然气价格并轨。这些价格改革坚持循序渐进、小步快走，使得油气产品的“经济价格”与“现行价格”之差逐步缩小，补贴额度自然逐渐减少。当然，中国虽然在能源补贴改革上取得了一定进展，但国内石油、天然气、电力等能源产品的价格改革仍在推进过程中，市场在资源配置中发挥决定性作用的格局尚未形成。对包括化石燃料在内的各类能源补贴，例如柴油、天然气以及电力等领域的补贴依然不同程度存在。

　　中国下一步要推动能源补贴改革，根本前提是继续推进能源价格的市场化改革。今年政府工作报告中明确提出，要不失时机推进价格改革。改革的基本方向，是让市场在资源配置中发挥决定性作用，大幅缩减政府定价种类和项目，具备竞争条件的商品和服务价格原则上都要放开。具体的内容上，包括扩大输配电价改革试点，推进农业水价改革，健全节能环保价格政策。完善资源性产品价格，全面实行居民阶梯价格制度，等等。

　　推进价格改革并不意味着一步到位完全取消能源补贴。考虑到能源价格改革对国内民众生活的影响，一些民生领域的能源价格交叉补贴或可能长期存在。而从消费补贴的视角看，补贴产生负面作用的一大原因是补贴方式设计不合理、补贴不透明，容易导致低效补贴现象。下一步，政府推进改革应加强顶层设计，全面考虑经济社会的各种目标和约束条件，坚持分类施策，兼顾多方利益，通过逐步完善价格机制、建立