电改重启
来源：能源杂志 | 0评论 | 5492查看 | 2014-11-05 19:32:00
延宕了12年的电力体制改革（下称“电改”）启动消息再次在电力行业内传开。
2014年伊始，电改的推进开始逐步发力。年初，国家能源局公布《2014年能源工作指导意见》，其中明确提出将“推动尽快出台进一步深化电力体制改革的意见，积极推进电能直接交易和售电侧改革，推进输配电价改革，提出单独核定输配电价的实施方案”，透露了此轮电改方案的基本方向和核心内容。
6月13日，习近平主持召开中央财经领导小组第六次会议，在会上明确提出积极推进能源体制改革，抓紧制定电力体制改革和石油天然气体制改革总体方案。
次月，电力体制改革征求意见稿进入密集讨论阶段。在连续不断的政策指向背后，新电改总体方案呼之欲出。
10月28日，国家发改委组织召开电力体制改革方案专家研讨会，开始新一轮征求意见。据与会专家透露，此轮征求意见与之前变化不大，但方案仍未有最终定论。
12年前也就是2002年国务院出台《电力体制改革方案》（简称“5号文件”），国家电力公司拆分，成立两大电网公司，五大发电集团和四个辅业公司。彼时，我国的电力格局基本形成。
根据5号文件，电改按照“政企分开、厂网分开、主辅分离、输配分开、竞价上网”步骤推进。2002年电改，基本完成了政企分开以及厂网分开。2011年，中能建以及中电建的成立标志着“主辅分离”落地。而在此前的近十年间，电力改革推进缓慢。至今，并没有达到5号文设计的目标，“输配分开”和“竞价上网”两项内容仍没有实质性进展。
此轮改革重提，是否继续完成5号文目标？抑或拆分电网将电网中核心环节调度以及交易中心独立出来？在如何深化电力改革的问题上出现了许多不同的声音。关于电改方案的讨论呈现出不同版本，而在争论的背后，是对下一步电改共同的疑惑和迷思。
僵局
毫无疑问，2002年电力改革打破了行政色彩浓厚的国家电力公司集发电、输电、配电、售电为一体，高度集中的体制。特别是厂网分开实施后，发电环节形成了中央及地方、民营以及外资办电的竞争格局。
而彼时的现实是——电力紧缺。发电环节放开，参与者的增加，缓解了我国长期缺电的现状。据统计，现在全国每年投产电力装机一亿千瓦左右，用户向电力部门交用电权费用的现象也成为历史，中国彻底摆脱了缺电的局面。与此同时，由于发电环节实现充分竞争，电力建设成本也在不断下降，据统计，火电工程造价平均降低了一半；为了增加效益，电力企业管理水平明显提升，由粗放型管理向集约型管理过渡。
以上这些都是厂网分开后取得的显著成果。“电力体制实行厂网分开的改革，形成了多个发电竞争实体的结果。企业主动降低建设成本没有靠政府的行政干预和强制命令，即使有干预和行政命令的话可能也起不了多大的作用。各个发电竞争实体在激烈的市场竞争中，都有做大、做强的愿望，企业的内在动力被激发出来。发电企业之间相互竞争比较，谁都不甘落后或不敢落后，想方设法不能落后。”中国国电集团国电山东电力有限公司党组书记毕可利总结道。
除了是发电企业管理人员，毕可利还有另外一个身份。从2005年起，他开始担任第四届中国电力企业联合会火电分会会长，见证了“厂网分开”进程。
而令他颇为失望的是，自2002年改革后，电力改革几乎没有实质性进展。“随着时间的推移，因电力体制改革不彻底而显现的问题越来越多，更多的人越来越看清楚电力体制改革应该走的正确道路，而十年电力体制改革停滞不前，甚至在倒退。”
更有一些学者称之为“电力改革顶层设计一直在艰难推进”。而由于改革的不彻底，电力行业积蓄的一些问题也随着电力形势变化愈加突出。其中，区域电力市场建设失败，电价改革停滞不前等，也让前进中的电改遭遇重挫。
国务院研究室副司长范必曾撰文指出：“电力体制改革只是取得了阶段性进展，5号文件确定的一些重要改革任务尚未落实，如输配分开没有实行，区域电力市场建设受阻，电价改革滞后，积累了一系列新的矛盾和问题。”
伴随着陷入僵局中的电力体制改革的是电力行业新矛盾层出不穷。由于能源价格改革的不同步，煤炭价格不断提高，全国火电企业普遍出现了巨额亏损。电网公司的强大，令其在和发电企业对话中掌握较高的话语权，发电企业快速的电源投资建设遭遇了电网建设滞后现实，特别是省级及以下输配电网和电源送出工程建设严重滞后。
在西北一些地区，甚至出现了电力企业自行建设入网工程的现象。此外，新能源发展中出现“弃风”、“弃光”等现象，一些区域限电严重，新能源发展受限。
在这些现象的背后，是电力市场体系不完善，政府审批干预过多，监管不到位等一系列问题。在中国电力企业联合会副秘书长欧阳昌裕看来，在市场中，企业能否实现自主经营、公平竞争；用户能否自主选择、自主消费；电能和要素是否能自由流动、平等交换以及市场壁垒是否存在是衡量电力体系是否完善的标准。
毫无疑问，答案是否定。而此次，高层对于电改的决心，更让业界看到电改势不可挡。特别是电力供大于求的现实，有利于规避电价上涨的风险，很适合引入竞争机制。颇让当局为难的是，如何平衡各方利益，以及找到最易实现的切入口。
沿袭5号文？
突破僵局最好的办法就是确定下一步改革方向。作为上一轮改革的纲领文件，5号文尚未完成的目标是否继续执行？其中争议最大的部分是，是否延续5号文的改革，推动输配分开或者寻找其他的改革路径。
支持拆分方认为，输配分开有助于厘清电网的输配电成本，制定合理的电价以及有效的对电网实施监管。反对方认为，输配一体化是电网科学高效发展的一个体制保障。输电网和配电网是具有自然垄断特性。
“电网由一个企业同时提供输和配的业务，那么不仅能够最大程度降低整个电网的运营成本，提高效率，同时也能够减少重复建设和资源浪费，降低整个社会成本，并且能够满足电能消费的一些合理性需求。”华北电力大学能源与电力经济咨询中心主任曾鸣说。
曾鸣介绍说，在国际上，大部分国家还都在保持电网一体化，比如说欧盟目前40%的国家的电网是由一个公司来统一管理，美国有三分之二的电网仍然是垂直一体化，还有四分之三的发展中国家也是如此。
对于输配分开，欧阳昌裕认为输配理论上可以分离，但是中国国情决定输配分开弊大于利。
特别是随着智能电网发展，电网物理结构、交易行为等更加复杂，输电配电概念受到冲击。电网智能化的发展，令输配电网功能会进一步融合，输电网、配电网概念将电网整体性的割裂，在智能电网的平台中，输和配是你中有我，我中有你的状态。
因而，在普遍认为输配物理联接无法拆分的情况下，“折中方案”是从差价盈利到输配电价盈利，并对电网采取严格的监管。这一“折中方案”也在逐渐被更多人接受。
不可回避的是，输配分开之后，对于政府主管部门来说，厘清输配真实成本是一项困难而艰巨的任务。
范必认为，电网的购电、售电差价在世界上名列前茅，但资产收益率仍然很低。由于电网调度、交易、财务缺乏透明度，造成其高差价、低收益的内在原因一直是个谜。
国务院发展研究中心在年初起草的一份课题报告中就提到了, 可从固定购销差价起步，建立独立的输配电价，为双边交易缴纳过网费提供标准。从长远来看，要建立基于成本加成乃至效率激励的独立输配电价，但这需要进行主辅分开、资产核算并建立相应的成本核算方法，是一个较长期的过程，并且触及电网公司的核心利益。
当前，可以从固定购销差价起步，根据现有的购销差价来反算交易双方需要交纳的过网费用。该方案不仅简单易行，便于实施；而且在保障电网企业既有利益的同时，还改变了电网企业的盈利模式及行为方式。
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