电改三十年坎坷路回顾 环境问题倒逼新一轮电改
来源：南方周末 | 0评论 | 6102查看 | 2015-12-10 17:23:54
电改三十年，中国曾经历过烈火烹油的大干快上，体制羁绊下的举步维艰和令人惋惜的十年静默。如同当年“二滩弃水”成为改革的导火索一样，频繁爆发的雾霾等环境问题，成为倒逼新一轮电改起航的重要推手。
“千呼万唤始出来！不过，貌似需要配套文件的配套文件。”
2015年11月30日，备受关注的电改9号文六个配套文件公布后，中国人民大学教授郑新业在微信朋友圈中写道。
今年3月底，国务院印发《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》（下称9号文）。从9号文定稿到配套文件问世，历经了7个多月，足见其中艰难。
针对此轮电改，从2012年上半年开始，国务院总理李克强就要求有关部门研究顶层设计和重点推进方案。此次最核心的六个配套文件，亦是在今年夏天多次放风说要出台，但也顺延了4个月后才公布。
了解中国电力改革历史的人对此并不奇怪，电改一贯路途艰辛。
“两分钱”集资办电
通过集资办电，到2002年厂网分开时，地方所有的发电容量已占据全国发电装机总容量的50%以上。
业内往往将9号文视为2002年电改5号文（《电力体制改革方案》）的延续。
5号文，开启了中国第一轮电力体制改革。但2002年的改革并不彻底，本来电改方向定为“厂网分开、主辅分离、输配分离、竞价上网”。但5号文之后，仅实现了政企分离、厂网分开和不完全的主辅分离，在发电侧引入竞争机制。与真正的市场化距离遥远。
事实上，在距离2002年第一轮真正意义上的电改之前，从1985年5月颁布的《关于鼓励集资办电和实行多种电价的暂行规定》（下称《集资办电规定》）开始，针对电力的改革铺垫就开始了。
在那之前，从1970年到1987年，中国连续18年缺电。当时国务院已经意识到“一家办电，大家用电”的模式不可继续。
“中央一直在想办法如何解决投资问题，就是没钱。1985年，经过各方研讨，出台了‘集资办电’政策。”中国电力企业联合会电力经济运行分析师薛静告诉南方周末记者。
根据当时的政策规定，集资办电有两种主要方式，一是集资扩建、新建电厂，二是卖用电权，将这部分资金作为电力建设资金。1985年，国务院还同意，在华东地区实行每度电征收二分钱作为电力建设基金，用于投资办电。从1988年1月1日开始，“二分钱办电”的范围从华东变成全国。
在“二分钱”的基础上，各省市区又出台了征收二分、三分、四分不等的地方办电基金。
电力建设资金征收直到2000年12月31日截止。历经13年，经中国投资协会地方电力委员会统计，包括地方出台征收的资金在内，全国共征收到电力建设资金750亿元。当时的三峡、二滩水电站建设都利用了这笔资金。
这个时期，高耗能的化工厂、有色冶炼企业也发展起来。“他们也要用电，但当时没有那么多电，这件事报到中央，中央也没好办法，后来干脆让它们自己建电厂，就允许企业建自备电厂，自发自用。”薛静说。
从1985年开始，中国相继成立了华能国际电力开发公司，1988年成立了国家能源投资公司。全国各省、自治区、直辖市也纷纷成立能源、电力、能交、信托等投资公司，如辽宁能源投资总公司、皖能投资公司、申能电力投资公司（申能集团公司）等。
1988年，水电部被撤销，成立了能源部，并建立中国电力企业联合会。1993年1月，经国务院同意，能源部将电力联合公司改组为电力集团公司，组建了华北、东北、华东、华中、西北五大电力集团。并且在这一年，又撤销了能源部，重新成立了电力部。
到了1996年底，国务院决定撤销电力部，组建国家电力公司。至此，在2002年厂网分开之前，国家电力公司都作为国家授权的投资主体及资产经营主体，经营跨区送电和国家电网的统一管理。
通过集资办电，到2002年厂网分开时，地方所有的发电容量已占据全国发电装机总容量的50%以上，而这些电力装机主要归功于那“两分钱”。
“二滩”现象 倒逼电改
“由此，二滩弃水成为加快西部电力向外输送与改革电力体制的重要动因。”
集资办电时期，中国还引进了海外投资，值得一提的是二滩电站的建设，“二滩电站是2002年电力改革的前奏。”薛静说。
1987年，二滩电站获得国家立项批复，并开始施工准备。总投资需要200多亿，靠中国当时的财力肯定不够，必须利用海外资金。为了吸引海外资金，要给一些优惠条件，当时的条件就是保证电站建设后，电量全额收购上网，而且规定了一定的年限。
1991年6月，世界银行董事会通过了对二滩7.8亿美元的贷款，承包商所在的德国、意大利、法国等国家都投了赞成票。第一期贷款3.8亿美元，还贷期限宽限到9年，分两期拨付，也减少了利息支出。这之后，二滩又从世界一些金融机构融资，总共引进外资10.789亿美元。
按照世界银行规定，使用其贷款的工程必须实行国际公开招标。1991年8月，中标的意大利英波吉诺公司和托诺公司牵头意、法、中联营体，负责修建大坝；德国的菲利普·霍尔兹曼公司和霍克蒂夫公司主导的德、中联营体，负责修建地下发电厂房。当时的二滩电站建设工地上，聚集了全球43个国家的600多名外籍人员，俨然一个“小联合国”。
在二滩建设过程中，世界银行提出了种种规范和要求，由此改写了中国水电建设的模式。“他们那种方式，成本降低了一半都不止，质量还很高。”薛静说。
直到1998年7月，二滩一期建设完工，第一台机组开始发电。1998年8月，在国家电力公司的主持协调下，二滩公司与四川省电力公司、重庆市电力公司重新签订了《电力电量购销合同》。根据该合同，二滩电站在1998-2000年间的合同上网电量分别为9.8亿、66.3亿、93.1亿千瓦时。
但其后，二滩实际的上网电量却非常低。据《人民日报》报道，1998年和1999年二滩的实际上网电量仅为7.5亿千瓦时和49.84千瓦时，弃水电量分别达15.6亿千瓦时和81.16亿千瓦时。投产两年，二滩累计亏损已达12.5亿元。
如此低的上网电量，其背景是当时中国经济的低潮。
“当时大量的投资进来，地方政府、民资、外资都进来了，电源建设发展速度很快。但到了90年代后期，供过于求。”一位参与改革的电力大学教授对南方周末记者说。
根据南方电网旗下杂志《南方能源观察》报道，1999年4月19日，时任中共中央总书记江泽民到四川西昌观看卫星发射，活动结束后再次到二滩水电站考察，获悉二滩投产就面临亏损，极为重视。回到北京后，他把时任国家计委主任曾培炎找去，问他，“现在一边用煤发电，一边却建好了水电站把水白白放掉，这种做法不可理解，世界上有哪个国家会这样做？”
曾培炎解释，二滩水电站的电送不出去，既有电网瓶颈的问题，也有电力体制上的原因。当时，西部地区电力负荷低，大型电站电力地方难以消纳，而各省电网互为独立，都愿意先用本省的电。
江泽民听了以后说，你们要想办法解决二滩电力送出问题，现行电力体制必须进行改革。曾培炎事后说，“由此，二滩弃水成为加快西部电力向外输送与改革电力体制的重要动因。”
当时还有诸多学界、政府官员、媒体都对“二滩现象”发声。在业内非常有名的一篇文章是“令人沮丧的电力改革”，这是2000年5月5日，时任国家计委基础产业司电力处处长的王骏在《经济学消息报》上发表的文章。王骏曾是“中国电力体制改革方案起草人”之一，2014年5月在国家能源局新能源和可再生能源司司长任上被立案调查。
根据《南方能源观察》的报道，2000年，中央开会讨论“十五”计划后，朱镕基6月13日在“二滩水电站有关情况”上批示：“造成如此大的浪费，主要是电力体制改革之后，必须改变省为实体的现状，实行跨区域设公司，厂网分开，竞价上网，多发水电，限制火电，关停小电厂，这样每年可能节约发电成本以百亿元计。”
由二滩电站引发的关于新一轮电力体制改革的讨论，就此开始。
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